和谐社会视角下公共财政体制的完善

摘　要：我们党提出的构建社会主义和谐社会的战略思想,既是一种治国理想、治国结果,又是一种治国方略、治国机制,公共财政在目标与手段两方面均与之高度契合.现行财税体制及其运行中存在的公共怎么写作职能缺位、政府收支行为不规范、基层财政困难、地区间财政能力差距扩大等突出问题,严重侵蚀着社会和谐的根基.必须贯彻公共性、公平性和法治化的原则,深化分税制财政体制改革,完善公共财政框架,促进和谐社会建设.

关 键 词 ：和谐社会；公共财政

中图分类号：F812．2　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2007)10-0038-08

一、目标与手段：和谐社会与公共财政的双向契合

《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出,我们要建设的社会主义和谐社会,是在中国特色社会主义道路上,中国领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会；必须坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,按照法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面.这些论断表明,我们党提出的构建社会主义和谐社会的战略思想,既是一种治国理想、治国结果,又是一种治国方略、治国机制.

作为一种治国理想和治国结果,作为社会发展的一种状态,它追求实现的是社会整体、全面的和谐,包括人与人之间、人与社会、人与自然的和谐.社会的公平正义、发展上的持续协调、规则上的规范有序、价值观上的诚信坚守、人际关系上的社群互认和宽容仁爱等,是和谐社会的基本特征.而公共财政是为全体社会成员提供公共产品和公共怎么写作,以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨的财政形态.公共财政所具有的提供公共产品及弥补市场失灵的公共性、平等非歧视的公平性、注重社会效益的公益性、以法治为基础的规范性以及公共产品的非竞争性与非排他性特征,决定了公共财政所追求的是社会整体的全面、均衡、协调发展,是经济发展、社会发展和人的全面发展的统一.公共财政的本质是协调、公平、均等导向的.这种公平与正义的理念同和谐社会的根基一脉相承.

作为一种治国方略和治国机制,公共财政是政府履行职责、治理社会、促进和谐的主要经济手段.“从经济学的角度看,政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置(包括收入再分配)的社会机制”,“财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容”.财政作为政府存在和运作的物质基础,素有“庶政之母”之称,其体制的优劣与运行的状况,关乎国家的盛衰、政府的存续和社会的和谐.因为财政体制既反映、规定、制约着国家与企业和个人之间、与地方之间以及地区、部门之间的基本经济关系,也反映、规定、制约着政府施政的职能范围、管理重点和行为方式.财政收支活动具体、直观地体现政府的执政理念,是连接公众日常生活和国家政治生活的重要桥梁和纽带,可谓上涉国计,下及民生.研究财政历史能够使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律,洞悉国家命运的推动力量”.可见,财政在构建和谐社会的过程中具有重大的历史责任.构建社会主义和谐社会,需要建立有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制和健全的矛盾疏导机制,以不断消除不和谐因素、增加和谐因素、提高和谐程度.而健全公共财政框架,从财力和体制机制上保障政府切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共怎么写作职能,发挥公共财政优化资源配置、增进社会福利,调节收入分配、维护社会公正,加强宏观调控、熨平经济波动,实施监督管理、规范财经秩序等职能作用,正是推进经济社会全面、协调、可持续发展和人的全面发展,促进社会公平正义的主要的和理想的经济手段.

二、现行财政体制的缺陷侵蚀着社会和谐的基础

按照完善公共财政框架的改革目标,现行财政体制的过渡性特征还十分明显,财政制度缺陷及财政职能缺位、越位现象还很严重.正因如此,《决定》指出的目前影响社会和谐的不少矛盾和问题,包括城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；一些领域的腐败现象仍然比较严重,等等,都直接或间接与财政体制缺陷密切相关,或者说是由公共财政制度供给短缺造成的必然后果.

(一)国家财政在公共怎么写作和社会管理方面严重缺位,以及由此而来的政府职能转变严重滞后,导致经济社会发展严重失衡

均等化的公共产品和公共怎么写作是现代市场社会的“内在稳定器”,也是实现公平正义的基本要求.改革开放以来,我国政府介入私人产品领域的程度不断降低,经济建设支出占财政支出的比例不断下降,1978年为64.08％,2005年为29.4％；但用于文教、卫生、科学、社会保障、国防、行政、地质勘探和农林水利等基本公共产品和公共怎么写作的支出占财政总支出的比例并无大的变化,基本都在50％以下.2005年为48.88％.反观发达市场经济国家,该比重大都在70％以上.而且我国公共产品支出中的一个大项是行政管理费支出,占比从1978年以来一直呈上升趋势,1978年当年为4.71％,1990年突破13％,2005年达20.58％.如果不考虑行政管理费的因素,则公共产品支出比重近几年只有30％左右,2005年为28.3％.这说明,政府在提供公共产品方面存在严重缺位现象,上学难、看病贵、农民苦、社保欠账多,根源在此.分项目看：义务教育方面：教育支出占财政总支出的比重过低；财政对教育整体投入严重不足,至今未达到占GDP4％的预定目标；财政用于义务教育的支出也一直处于较低的水平；城乡义务教育投入比例失衡.公共卫生方面：我国人口占世界的22％,但医疗卫生资源仅占世界的2％；公共卫生总费用占财政总支出的比重比发达国家普遍低很多,人均卫生支出在世界191个国家中居第141位；政府预算卫生支出占卫生总费用的比重过低；政府在纯公共卫生怎么写作方面的供给严重不足,由此导致医药卫生消费支出已成为中国居民继家庭食品、教育支出后的第三大消费.社会保障和福利支出方面：财政用于福利保障性的支出占财政总支出的比重过低,导致社会保障覆盖面不广；养老金个人账户“空账”运行；养老保险的历史债务规模巨大；养老保险替代率过高.“三农”方面：长期以来,对农民取多予少,资源从农村大量流向城市.仅改革后的1979～1994年的15年问,政府就通过工农产品剪刀差取得了大约15000亿元收入；20世纪90年代以来,“财政支农资金”(该名称本身即不合理)支出占财政总支出的比重一直呈下降趋势,1991年为10.3％,2001年下降到5.1％,而同年农民仅通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收的18.7％,农业向财 政提供的明税和暗税总量远大于财政对农业的投入量,“生产者补贴等值”(PSE)基本上都是负值.就业方面：目前我国城镇登记失业率约为4.0％；若再把尚未找到工作的下岗职工,以及没有登记的失业者统计在内,我国的城镇失业率接近12％；此外,我国农村约有富余劳动力1.5亿,表明农村的就业压力比城市更大.在减少贫困方面：按照农民人均年纯收入683元的低标准,仍有贫困人口2365万；若按照联合国每人每天收入或消费不低于1个购写力平价美元的国际贫困标准测算,中国贫困人口就增加到1亿多人.在环境保护和节能降耗方面：我国资源利用率很低,浪费比较严重,万元GDP的耗水量比国际水平高5倍,万元GDP的总能耗是世界平均水平的3倍；污染物排放总量长期居高不下,远远超过环境自净能力,一些流域及城市水和大气污染十分严重,部分地区生态破坏的程度还在加剧,生态环境恶化的趋势还没有从根本上得到遏制；土地荒漠化日趋严重,天然草原不同程度退化、沙化和碱化.

(二)财力上移、事权下移,导致基层财政陷入困境,从而助长了城乡发展差距的扩大

目前我国法律并未赋予地方政府举债权,但基层实际负债却相当严重.据有关资料显示,目前全国近40％的县一般预算均呈赤字状态,乡镇基层债务额已超过5000亿元,并且以每年200多亿的速度在递增,乡镇一级净负债超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元.工资欠发普遍化,赤字规模不断扩大,财政风险日渐膨胀.究共体制原因,主要是：在权力主导型的分税制体制下,各级政府的事权与财力划分不对称,地位最低的县乡政府得到的财力与事权相比明显失衡；过多的财政层级使转移支付资金往往被中间环节截留挪用,使处于分税制体制末端的基层财政收入来源十分有限,地方政府至今缺乏主体税种和稳定的收入；取消农业税使得基层特别是以农业为主的区县政府收入来源进一步枯竭.

基层财政陷入困境,必然导致城乡发展差距和城乡居民福利差距拉大.具体表现：一是农民收入连续多年徘徊不前,城乡居民收入差距拉大.据统计,农民人均纯收入年增长率在1979～1985年的7年中高达12.5％,而1986～2003年的18年中却陡降到4％左右,2004年以后才开始提到6％.2006年农民人均纯收入为3587元,城镇居民人均可支配收入为11759元,收入差距从1997年的2.47：1扩大为3.28：1.考虑到实际购写力和享受政府提供的公共怎么写作水平的不同,实际收入差距已达6：1-7：1.即使是3.28：1,中国城乡居民之间的收入差距也是世界上最大的.据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料,绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6：1,只有3个国家超过了2：1,中国便是其中之一.2006年全社会消费品零售总额76410亿元,其中,城市消费了51543亿元,占67.46％；县及县以下农村地区消费了24867亿元,仅占32.54％；占全国总人口近2／3的农村人口,仅消费全国1／3的消费品,消费结构出现了为全世界所仅见的层与层之间的断裂.农民收入和消费增长缓慢,使巨大的国内潜在市场无法变为现实,已经成为制约整个国民经济实现良性循环的主要障碍.二是义务教育负担沉重,城乡居民教育待遇严重失衡.我国现行的“以县为主”的义务教育投资体制,使得中国的义务教育经费78％由乡镇负担,9％左右由县财政负担,省里负担11％,财政负担很少,不足2％.结果农民事实上成了义务教育投入的责任主体,直接负担了1／4左右的义务教育费用,如果再加上各种间接费用,这一负担率甚至达到了3／4.一项对全国37所不同层次高校的调查显示,城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍,获重点院校教育的机会相差8.8倍,即便是地方高校也有3.4倍,超过了城乡居民收入3.28倍的名义差距.三是公共卫生资源在城乡之间配置的严重不平衡,农民医疗保障严重缺失.根据有关研究,在过去10年中,从支出结构上看,政府支出仅占卫生预算总支出的2％,其他均为地方政府支出,其中县、乡政府共支出了预算的55％～60％,㈣表明农村基层地方政府是公共卫生的支出主体.新华社2002年公布的数据表明,我国农村人口仅享用不到1/3的医疗卫生保健怎么写作.根据《世界卫生报告》统计的数据,在被统计的191个国家或地区中,按整体健康水平或人均公共卫生资源拥有量,中国排在61位,但按公共财政的公正适应性或公共卫生资源在城乡居民之间分配和使用的公平程度,中国却排在了188位,位列倒数第四.卫生部副部长朱庆生2004年11月5日在举行的新闻发布会上说,至今中国还有一半的农民因经济原因看不起病,中西部农民因看不起病,死于家中的比例高达60％～80％(见新华网2004年11月5日),形成因病致贫、因贫致病的恶性循环.四是农村社会养老保障制度存在参保率低、覆盖面窄、保障水平过低的现象.五是农村公共基础设施建设滞后.农村计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路、水利设施等公共产品,是地方经济建设和社会事业发展的重要保障,理应由财政负担大头,却错位地推给了农民自己.税改后,乡村财力难以维持低水平运转,更无力举办农村生产与生活急需的中小型基础设施建设.

城乡发展差距和城乡居民福利差距拉大必然导致农民的不满,从而消解执政合法性和农村社会和谐的根基.基于现行的财政体制,农民负担和地方政府收入之间是一种利益博弈关系.可以想象,如果不对现行财政体制进行整体改革,其结果必然是：或者基层政府变相向农民伸手解决经费困难问题,使农民负担重新反弹甚至加重；或者基层政权组织陷于瘫痪.这两者都将直接影响农村经济社会的健康发展,降低国家在农村统治的合法性,动摇农村稳定的根基.从农民角度看,一旦政府收费超过了农民分摊公共产品和怎么写作成本的支付意愿(临界点),农民对国家的合法性支持就会不升反降.事实上,因为农民负担问题引发的农民对政府的连续事件并不鲜见.同时,随着公民权利意识的觉醒,长期不能与城市居民享受平等的财政、公共怎么写作待遇的广大农民,必将从根本上降低对政府的信任、支持程度.从乡镇角度看,财政困境也会使乡镇政府官员降低对国家的合法性支持,因为,财政困境不仅使乡镇工作难以开展,“无钱办事”,而且乡镇干部的物质利益得不到保证,几乎没有人真正安心乡镇工作,遇有机会便会远走高飞.根基不牢,地动山摇.基层财政危机如任其发展,必将瓦解我党执政的社会基础,更别谈社会的稳定和谐！

(三)财政转移支付制度不规范,导致区域间财政能力差距日益扩大,从而助长了区域间经济社会发展的不平衡

由于1994年的分税制改革未能合理划分各级政府的事权,使得各级政府的财力划分缺乏依据,不得不沿用以历史状况和既得利益为基础的基数法.这实际上意味着将实行财政包干制以来形成的各地区财政负 担不合理和财力分配不公平的状况固定化,随着时间的推移,马太效应逐步扩大.改革以后,虽然不断加大了对地方的转移支付力度,但由于制度和操作上的缺陷,现行的转移支付未能有效发挥均衡地区间财政能力差异和实现各地公共怎么写作均等化的作用,导致与财政包干体制下相比,地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势.由于省以下的转移支付更不规范,区域间财政能力不均在任何一个省区内也是极其明显的.例如广东省,2004年在财政收入总量方面,珠三角地区占84％,而东西两翼、粤北等山区则分别仅占7.7％和8.6％；人均财力方面,区域间差距更为悬殊,珠三角地区人均可支配财力分别为东西两翼和粤北等山区的7.7倍和6.6倍.地区间财政能力差距的存在,相应地拉大了义务教育、公共卫生、基础设施、社会保障、社会治安、环境保护等公共产品供给水平的差距.重要的是：地区间经济发展差距的存在(这种差距本身很大程度上也是政府扭曲性的资源配置行为的结果),导致了地区间政府财力的不平等；在转移支付制度不规范的条件下,地区间政府财力的不平等反过来又加剧了地区间经济社会发展的差距.按照反映地区发展水平的人均收入和居民人均收入等指标测算,建国50多年来,特别是改革开放以来,无论是三大地带之间,还是各省份之间,无论是相对差异还是绝对差异,中国地区差距均呈现扩大趋势(计算改革开放以来的省际收入差别变化,人均CDP或人均国民收入相对差异趋于缩小,居民人均收入相对差异却趋于扩大).根据国家统计局的数据,2001年农村居民人均纯收入最高的上海为5870元,最低的西藏为1404元,相差4466元,前者是后者的4.2倍；城镇居民人均可支配收入最高的也是上海,为12833元,最低的是山西,为5391元,相差7442元,前者是后者的2.4倍；各地区职工平均工资最高的还是上海,为21781元.最低的安徽为7908元,相差13873元,前者是后者的2.8倍.根据2003年统计资料测算的社会经济综合发展指数结果,全国100个最发达县的分布,东部地区占65个,中部占8个,最发达的前10强全部在东部地区.2003年中国东部地区8477个建制镇,平均每镇财政收入2832万元,而西部地区5748个建制镇,平均每镇财政收入只有477万元.联合国开发计划署2005年《人类发展报告》指出,“如果贵州是一个国家,那么它的人类发展指数仅刚超过非洲的纳米比亚,但是如果把上海比作一个国家,其人类发展指数则与发达国家葡萄牙相当.”

(四)传统的政府收入基本格局调整未见实质性的进展,政府收支行为离法制化、规范化的要求相距甚远

一个组织(团体)的经费来源方式在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为.由于现行财税体制决定了地方投资越多,开发越多,建设越多,地方政府收取的税收就越多,在与的分成中得到的份额也会越多,地方政绩也就越突出,因此,市场化改革近30年来,政府主导经济增长的方式始终得不到根本扭转,并构成“高投入、高消耗、高污染”的粗放式发展模式的体制根源.全国各地的“GDP崇拜”,“开发区热”、“招商引资热”,都可以看到地方政府逐利因素的驱动.宏观调控过热投资、过高房价、节能减排等收效甚微,病根在此.各级政府盲目投资和重复建设,造成经济割据、产业结构失衡、金融风险加剧等矛盾和问题；低成本扩张和恶性竞争,扭曲和浪费了土地和资本等稀缺资源；经营城市和竞相招商,导致权力寻租和信用缺失；单纯追求GDP而忽视社会公益事业,造成经济社会发展失衡.近年来高增长、低通胀的良好宏观态势,很大程度上是依靠扭曲经济结构和牺牲资源配置效率取得的,长期的外向型发展模式造成了严重的内外经济失衡,快速的经济增长掩盖着高消耗、高污染、低效率和粗放发展的现实,使中国经济潜藏着很大的危机.

其次,由于分税制事实上清除了对地方财政收入的限制,使地方政府比在财政包干制度下有了更大的征税动力,其消极后果便是地方预算外资金进一步积聚膨胀.上世纪90年代以来,我国政府部门预算外资金增长历年均超过同年GDP和预算内收入的增长.据中国人民大学的调查发现,县级政府预算外与制度外支出接近预算内的70％,主要用于养人(《南方周末》,2001年3月1日).由此导致虽然小口径宏观税负较低(2006年为18％),但大口径的宏观税负却已很高(估计2006年已超过30％),企业实际负担沉重.公共选择理论认为,政府及其官僚与其它社会集团、机构一样,也是其中一个需要谋求自身特殊利益的集团.作为强势群体,他们利用掌控资源和内部人控制机制,出现寻租普遍化趋势.一个时期以来,由于财政体制的缺陷和财经纪律的弱化,几乎每个部委、厅局都有自己直辖的创收企业,就连法院、、工商、学校、医院等社会公正和道德底线的公共部门也大搞预算外资金和创收,利用国家机器和资源为部门和个人获取灰色收入.时至今日,由于费改税牵涉到政府部门自身利益格局的调整,推行起来步履艰难,除了“车辆购置费”改为“车辆购置税”以及农村税费改革取得阶段性成果外,“预算内＋预算外＋制度外”的政府收入基本格局未能真正撼动.在地方政府获取收入的非规范化途径中,近年来最严重的莫过于置农民利益于不顾,强行、低价征用农地,由此造成约4000万“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民,在一些地方已经演变为社会不和谐乃至社会动荡的导火索.

财政上的不当作为,财政制度上的漏洞,也反映在财政腐败方面,特别是财政支出管理失控,资金浪费严重.现行的政府预算收支科目,只反映预算内收支,没有涵盖应当纳入政府收支范围的数目可观的预算外收支以及社保基金收支、国有资产收益.近几年来,政府权力部门、司法机关的收费,每年高达1万亿元左右；另外,还有8000多亿元的社保基金,5000多亿元的地方政府土地收入,数千亿元的国有资产收益,总计至少有2万多亿元的巨额收支(占国家财政收支的一半左右),游离于财政管理之外,分散在各级政府部门之中,不受各级人大的监督.这种不完整的预算体制,根本无法进行统一的收支管理,也无法建立综合预算体系.2004年掀起的“审计风暴”披露的情况,便很能说明政府部门公共收支行为的非规范化问题.

另外,由于政府职能转变滞后,加上国有企业改革不到位,在公共支出严重缺位的情况下,我国的名义国债规模却并没有完全显示国债的现实规模.包括因工资欠发而形成的债务、粮食流通企业的累积亏损、国有银行的不良贷款、其他公共部门债务、社会保障资金缺口、供销社系统及农村互助合作基金坏账中需财政兜底的部分,都属于类同于国债的国家负债.据财政部科研所副所长刘尚希研究员按照财政风险矩阵对截至2004年的公共债务进行的全面测算,全部政府负债规模或为12.4469万亿元,占2004年中国名义 GDP初步核算值的91.18％.潜在的巨大财政风险,威胁着社会稳定和谐的基石.

(五)上述四因素的交互作用,导致居民个人之间的收入差距在不断扩大

中国目前的收入分配结构呈金字塔型,64％左右的人为低收入者和中低收入者.据国家统计局和人民网提供的数据,2000～2003年,我国居民的基尼系数分别为0.417、0.458、0.454和0.460,已经超过了0.4的国际警界线,表示日前的收入差距过大.UNDP2005年《人类发展报告》称,中国20％的最贫困人口收入份额只有4.7％,而20％最富裕人口收入份额则高达50％.另外,从基尼系数和收入不良指数的国际比较来看,我国个人收入分配的差距状况,高于大多数发达国家水平,也比一些发展中国家要高.在任何一个省区内也是如此.2005年广东省的基尼系数为0.46,城镇最低收入户与最高收入户的收入差距超过10倍.

收入分配不平衡所导致的两极分化现象,属于市场失灵的领域,也正是公共财政应该发挥作用并大有作为的领域.中国在经济高速成长的背景下,最近20多年来社会成员和地区间差距拉得较大,与公共财政的不作为和不当作为有较为直接的关系.樊纲等人的计量模型研究表明：公共产品供给水平的差异,是拉大农村内和城乡间居民收入差距的重要影响因素,其中,人均教育水平对加剧收入的不均等具有显著影响；政府对经济的不当干预、收入分配的非制度化和政府腐败,也是导致个人收入差距扩大的重要因素.

维护和实现社会公平,是社会主义制度和和谐社会的本质要求,也是我们党巩固和扩大执政基础的必然要求.维护和实现社会公平,“最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求,这始终关系党的执政的全局,关系国家经济政治文化发展的全局,关系全国各族人民的团结和社会安定的全局.最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素.”也曾警告说,“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化.如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了”.“如果搞两极分化等民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子.”上述城乡、区域、经济社会发展严重失衡,收入分配严重不均,既直接违背利益分配公平性、利益实现全面性的原则,又因为影响整个国家的可持续发展而违背利益满足的可持续性原则,长期以往,必将损害政府代表公众利益,维护公平正义的道德形象,引发公众对权力受托者的执政道义、治理能力和执政绩效的怀疑,降低对政权的忠诚、支持和认可程度,从而消解执政根基和社会的和谐.

三、转变政府职能,完善公共财政,促进社会和谐

国家在面对财政压力挑战时所采取的对策,从长远看将决定一国的兴衰.根据上文的分析,必须按照为民理财、科学理财、理财、依法理财和生财有道、聚财有方、用财有规的要求,贯彻公共性、公平性和法治化的原则,抓住财政收支比较宽余的重大机遇,尽快建设真正意义上的公共财政体制,从而为构建和谐社会作出应有的贡献.

(一)在科学界定并切实转变政府职能的基础上,相应界定财政的职能范围,调整财政支出结构,贯彻公共财政的公共性原则

财政体制的种种矛盾,是政府职能越位、错位和缺位的外在表现.从根本上讲,完善财政体制的过程,首先是政府职能转变和管理创新的过程.构建公共财政的关键在于科学界定并切实规范政府职能.应该依据经济调节、市场监管、社会管理和公共怎么写作四个方面的基本框架,以法律形式对政府职能予以界定和规范,确保既不“越位”,也不“缺位”.在此基础上,相应界定财政支出的范围、规模和结构.当前,无论从构建和谐社会的角度考虑,还是从完善财政体制的角度考虑,公共财政建设的重点都应放在支出制度的改革方面.要坚持公共取向原则,确保新增财政支出的70％以上用于公共性支出,更好地为全体社会成员提供公共产品和公共怎么写作,逐步形成惠及全民的基本公共怎么写作体系；要坚持广覆盖原则,支出的覆盖领域要逐步由城市扩展到农村,由推动经济发展扩展到社会发展,由单一的增长目标扩展到可持续发展目标,促进城乡、区域和经济社会的全面协调可持续发展；近期要坚持倾斜原则,以发展社会事业和解决民生问题为重点,加强薄弱环节,同时注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步实现基本公共怎么写作均等化,使全体人民共享改革发展成果,以促进社会公平正义、保障社会安定有序.

1．完善财政哺农政策,扎实推进新农村建设.坚持“多予少取放活”的方针,切实兑现把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,国家财政新增的教育、卫生、文化和计划生育等事业经费主要用于农村,让公共财政的阳光普照到农村的承诺.一方面大力增加对农业的投入,包括扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资；增加对农村义务教育、科技推广、公共卫生、社会保障的投入力度；财政支持建立农村新型合作医疗制度,保障农民大病医疗统筹；以直补方式给粮食主产区农民增加收入,建立种粮农民利益保障机制；完善和改革征用农民土地的补偿制度；政府对政策性农业保险项目提高补贴,间接给予保险支持,等等.另一方面着力减轻农民负担,要在2006年已取消农业税的基础上,巩固农村税费改革成果,全面推进农村综合改革,加快乡镇政府职能转变,尽快建立乡村控制新债、化解旧债的有效机制,不断创新防止农民负担反弹的监管机制.

2．完善财政扶贫机制.配合联合国的千年发展目标,实行新的减贫计划,推动实现温家宝总理在上海全球扶贫大会上提出的扶贫目标.重点支持以改善贫困人口生产生活条件为主要目标的贫困村基础设施建设；加大对贫困人口的产业扶贫力度,支持以改进农业生产组织方式、提高贫困群众生产能力和收入水平为主要目标的贫困地区农业产业发展；树立教育扶贫的理念,加强对贫困人口自身能力的投入,支持以提高贫困人口素质、促进其向非农业转移为主要目的的劳动培训；研究解决和地方扶贫政策的目标分歧,加强对解困基金使用效率的监控,加强农村社会安全网和抗击社会风险的制度建设.

3．健全义务教育经费保障机制,促进教育公平.抓住目前少儿抚养比率较低、劳动力供给充足的“人口机会窗口”,把“以人为本、投资于人”作为提高人口素质和建立,“人力资源大国”的国家战略选择,按照“明确各级责任、地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,逐步将义务教育全面纳入公共财政保障范围.具体说,首先要针对农村和城市中的弱势群体采取救济性财政措施．使贫困家庭的孩子都能上得起学；与此同时,和省级政府在义务教育最为落后的地区推行混合型的义务教育财政体制,切实加大农村学校的经费保障水平,实现完全的免费义务教育,同时缓解地方和基层财政困难.第二步是在城市和农村地区全面实施免费义务 教育,扫除城乡和地区分割的制度性障碍,加速建设国民教育体系；与此同时,彻底调整义务教育财政投入体制,明确政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位,建立和地方分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制.

4．完善促进就业的财政政策.抓住我国目前劳动年龄人口社会抚养系数较低、人口年龄结构“中间大,两头小”的“人口机遇期”,把扩大就业作为公共财政的重要目标,充分开发我国人力资源潜力巨大的比较优势,改变就业结构,促进城市化,力争在未来15年把农业富余劳动力再转移出1亿人左右,把第三产业的就业比例从目前30％左右提高到50％左右,把城市化率从目前的40％左右提高到60％左右,进而通过城市化缩小城乡和居民收入差距.具体说来,一要通过财政补贴、税收优惠、财政贴息、财政担保、财政投融资等财政政策手段促进中小企业和个体、民营经济的发展,鼓励自主创业；二要统一城乡劳动力市场,设立公共就业怎么写作机构,向所有的城乡失业者提供免费职业培训和就业怎么写作；三要由财政拨专款设立“再就业基金”,对安置下岗失业人员的企业实行再就业援助制度,着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业；四要由政府定期举办环保、绿化、基础设施维护等公共工程,为下岗失业者提供工作岗位.

5．加大财政支持力度,完善社会保障体系,保障群众基本生活.继续增加投入,完善社会保障筹资机制,确保社会保障事业可持续发展；支持做实基本养老保险个人账户,争取在“十一五”时期建立比较规范的基本养老保险省级统筹制度,逐步实现全国统筹；配合事业单位改革,研究制订事业单位养老保障改行方案；加大农村社会保障力度,建立农村最低生活保障制度,研究制定并实施失地农民和进城农民工的社会保障制度；逐步扩大社会保障覆盖面,建立统一的社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡所有居民的社会保障体系.

6．强化政府责任,建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度.应改变目前以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计,恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质,加大和省级财政在公共卫生支出中承担的份额,落实经费保障措施.要加大财政对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难区域的转移支付,公共资金补助重点应该向基层卫生机构倾斜,以保障公共卫生资源的公平分配,使全国居民都能享有条件水平大致相当的基本医疗和保健怎么写作.另外,财政还要通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给予补助.对于社会特殊群体的医疗怎么写作,政府要采取直补方式给予必要的补贴.

7．完善支持环境保护的财税政策.要逐步扭转我国人均资源短缺和生态环境恶化的状况,提高资源的使用效率,大力减少空气、水源、土壤等方面的环境污染,争取达到资源、能源消耗速率和生态环境退化速率的“零增长”.主要包括两方面：一是财政投入政策.进一步增加对“退耕还林、退耕还草、退耕还湖”、江河源头和沙漠治理、防护林建设、垃圾和污水处理、资源综合利用和清洁生产、海洋资源和土地资源综合管理等生态建设、环境保护的资金投入,或者对植树造林、生态保护、污染治理等活动进行补贴.二是绿色税收政策.可考虑将我国环保方面的收费,如排污费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费、土地使用费(或场地占用费)等,和环保方面的税收,如消费税(部分税目)、车船税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税以及其他促进环保的税收措施,合并统一开征环境保护税,以强化国家、政府的调控地位,促进代际公平.

(二)完善转移支付制度,贯彻公共财政的公平原则

根据我国国情并借鉴发达国家的相关经验,进一步完善转移支付制度,可从以下两方面人手：

1．在减少政府级次和合理划分各级政府事权的基础上,适当下放税权并加大财政纵向转移支付力度,建立健全财力与事权相匹配的财税体制,贯彻公共财政的纵向公平原则.地方政府存在的基本经济理由,是由于它能够有效地提供满辖区居民需要的公共产品及怎么写作.因此,必须赋予其与其事权相匹配的财力,切断其直接从事经济建设、干预微观经济的行为,而专致于提供社会公共怎么写作.一是按照《宪法》第三十条的规定,实行四级政府运行结构,降低交易费用,提高行政效率.这应成为中国政府体制改革的基本方向.二是合理划分并以法律形式固定各级政府的事权,以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限,这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心.三是实行乡财县管,构建财政体制.从目前的情况看,由于农村税费改革、取消农业各税、教师工资由县级政府统一发放等,乡镇一级的财政工作实际上已名存实亡,实行乡财县管是可行的.这在安徽省等最早实行农村税费改革的省份已有一套较为行之有效的经验,浙江等地“省直管县”也是一个有益的尝试.四是适当下放税权,建立以立法为主,省级立法为辅的相辅相成的两级税收立法格局,以构建和完善地方税体系,使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入.五是建立规范的纵向转移支付制度.中国目前政府体制下的分税制财政体制,要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的,就是说,可以有办法把地方政府的事权在四级政府之间划分清楚,但无论如何都不可能切分到与之相统一的财权.因此,必须按照纵向公平的原则,通过立法加大转移支付力度,在完善政府对地方政府的转移支付制度的同时,注重完善省对以下政府的转移支付制度,建立各级政府财力与事权相匹配的财政体制,特别是作为国家公共财政体制基础的县乡公共财政体制,进而缓解基层财政困难,化解债务风险,逐步缩小辖区内地区间、城乡间的财力差距,确保基层政权稳定和农民安居乐业,促进城乡协调发展.

2．按照收入划分适度集权,政府支出适度分权的原则,完善横向转移支付制度,逐步缩小区域间财力差距,推进公共怎么写作均等化,贯彻公共财政的横向公平原则.一是要在收入划分适度集权、政府支出适度分权的前提下,配合实施预算管理的法治化、透明化和公开化,以及外部环境的改善,完善转移支付立法,建立促进地区公平的转移支付制度,并使转移支付的使用法律化、弹性化、透明化.二是依法调整现行的转移支付结构,即简化并重新归并现有的几种政府间财政转移支付形式.在条件成熟时,依法取消税收返还、体制补助等非规范化的转移支付形式,主要实行规范的一般性转移支付并辅之以专项转移支付这两种形式,实现地区间财力水平相对均衡.三是以“因素法”取代传统的“基数法”,充分考虑各地经济发展水平和经济发展质量对税收收入的影响以及地区间财政支出成本差异,统一和规范转移支付的标准,帮助经济欠发达、财力缺口大的地区提高公共怎么写作能力,促进区域协调发展.

(三)深化预算制度改革,建立完善统一的公共预算,规范政府收支行为,贯彻公共财政的法治性原则

预算是政府的基本财政收支计划,是公共财政的核心与关键.政府得自人民的资源是以强制的力量从人民那里“拿”来的,如果政府公共开支管理不当,该花的不花或花得太少,不该花的大量乱花,就会造成民怨甚至对抗.预算的编制、执行、监督及其成效不仅仅是一个经济、技术问题,更是一个政治、法律问题.政府预算在经济技术层面要讲究行政效率,在政治层面要强调理财.从根本上讲,以公共财政为切入点建设和谐社会,有赖于我们付出巨大而长期的努力去精心打造一个确保政府“拿人钱财、”的财政预算制度.政府必须切实履行“取之于民,用之于民,并产生人民期望的结果”这一庄严而崇高的财政承诺,确保公共财政事务的公开性和透明度,确保公民对于公共支出的知情权、发言权和监督权,实现理财与行政效率的协调、统一.这是政府预算管理所追求的理想目标,也是和谐社会建设的根本之计.为此,必须建立以绩效为导向的预算编制、审批和执行模式,完善预算编制和执行的制衡机制,增强财政收支安排的公平性和透明度,自觉接受人大和社会各界的监督,规范政府部门的活动方向和职能范围；统一财权,建立财税部门总揽收支的体制,实现全口径的预算管理,将尚未纳入财政管理的政府性收入全部纳入预算管理范围,在此基础上,分阶段、分步骤地废除收支两条线体制,形成完整统一的财政收入管理体系,同时将财政应该供养的行政、执法、司法和行政性事业单位由财政足额拨款供养起来,杜绝带有部门利益的恶意执法,从源头上预防和治理行政腐败,促进法治政府建设；国库集中收付制度要全面推进到所有基层预算单位和全部财政性资金,有效防止财政资金被贪污、挤占和挪用；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作；健全绩效预算评价体系,促进财政支出效益的最大化.

责任编校：晓　静