土地宏观调控机制和差异化管理

[摘 要] 宏观经济的运行错综复杂,任何独立的调控政策都存在自身的局限性,土地调控必须与货币政策、财政政策等宏观经济政策相互协调配合,才能达成最终的调控目标.土地政策能够从土地供给、土地税收和土地金融等方面参与宏观调控,只有在不同区域实施差别化的土地政策才能适应地区经济发展.现行的土地政策宏观调控仍存在诸多障碍亟需跨越,努力顺畅多个政策之间的协调机制,完善相关法律法规,才能最终发挥土地政策的宏观调控作用.

[关 键 词 ] 土地宏观调控机制,差异化管理,分析

[中图分类号] F301.31 [文献标识码] B

一、引言

威廉配第的经典言论“土地是财富之母”充分证明土地不仅是财富的源泉,更是经济发展的重要保障.与劳动和资本等生产要素不同,土地不仅具备基本的要素功能,更因各异的区位、地貌和自然等因素构成了其独特的空间载体功能,这就形成了土地在质量、用途和经济效益等方面的差异.早在2003年,我国政府就将土地政策作为宏观调控手段,与财政政策、货币政策等对整体宏观经济进行调控.

二、土地政策影响经济的主要途径

根据我国整体宏观经济走向和预期,现阶段的土地政策调控目标大致以增强土地利用结构型优化、促进土地集约利用和保障农民土地权益等为主.宏观经济的运行错综复杂,任何独立的调控政策都存在自身的局限性,因此,土地调控必须与货币政策、财政政策等宏观经济政策相互协调配合,才能达成最终的调控目标.

(一)土地供给政策

土地是一切经济活动产生的空间载体,也是政府最直接的调控手段.土地供给政策要与产业政策有效结合,才能最大限度的发挥国家宏观调控对经济的影响作用.土地供给与国家宏观经济走势密切相关,经济过热会导致紧缩的土地供给政策,而经济萧条则相反.具体来说,政府从土地、税收和贷款等角度改变用地成本,进而起到遏制盲目投资或刺激经济的作用.土地供给分为数量和结构两个层面：在数量上表现为土地存量供给和增量供给,由于土地增量有限,因此主要通过土地整合、土地置换、土地流转和重新利用等方式提高土地使用效率,在有限的土地资源下创造最大的经济价值.控制建设用地总量的用地规划在防止城市过快扩张的同时,也保障了粮食安全底线下的农用地数量.在结构上,出于环境保护、资源开采等可持续发展目的以及不同时期主导产业、新兴产业的发展演变,政府势必会按照最新的产业政策需要,在鼓励某些产业发展的同时限制和淘汰某些高污染产业,这就使区域产业结构和布局更加合理化,也更加符合区域发展的需求.

(二)土地金融政策

土地金融是以土地抵押为担保的长期信用,是土地政策和货币政策有效结合的产物,也是城乡经济发展中必不可少的融资手段.其中,土地使用权抵押贷款能够为城市中房地产的开发建设提供重要的资金支撑,有效稳固开发商的资金链,是房地产项目有序进行的前提,更是推动城市建设的有力保障.另外,随着我国现代化农业的不断推进,集约化、规模化的农业生产模式正逐渐取代分散经营、家庭式的传统农业生产模式.2014年“一号文件”首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地经营权向金融机构抵押融资.允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,与国有土地同等入市、同权同价.”这不仅能够有效盘活农村土地资源,更能解决农业生产和经营环节的资金问题,是我国现代农业发展的助推器.此外,土地抵押贷款作为一种大额的长期信用工具,流动性较差,因此将土地资产证券化才是解决这一风险的有效办法,它不仅能分散风险,更能将社会资金进行合理配置,使储蓄向投资合理转化.

(三)土地税收政策

土地税收政策是财政政策中的税收政策参与土地调控的手段,主要涉及土地取得阶段、土地保有阶段和土地流转阶段三个环节.出售者获得了土地现期收益,而购写者获得了土地远期收益,而政府利用征收保有税手段能够对土地收益进行回收和再分配,这不仅保证了地方财政收入,还可通过征收土地荒芜税和闲置税等对现有土地资源进行优化配置,提高土地使用效率.在土地流转过程中土地增值税占据重要地位.土地增值税以转让房地产过程中的增值额作为计税依据,并实行超额累进税率,这意味着增值率高的,多纳税,而增值率低的,少纳税,有利于国家对房地产行业投机行为的调控和对土地增值收益的合理再分配.

三、空间维度下的土地调控政策

现实经济社会中,生产要素大量聚集的区域往往会产生更多的生产经营活动,经济增长率也要明显高于其他区域.要素聚集是经济增长的必然要求,在宏观经济调控中,要通过土地政策调节空间要素聚集,才能实现政府宏观经济目标.由于地理区位和社会人文等差异,许多要素禀赋具有明显的区域属性,而土地宏观调控就必须将空间经济形态和产业分布特点有效结合起来,根据各地区经济发展特点因地制宜,才能实现对宏观经济的整体把握.粮食主产区空间结构较为分散,一般以土壤、气候、水利等自然条件适宜地区为节点,工业化城市和地区形成了大小极点,经济聚集程度各有差异,要素流动与产业结构和布局关系密切,大型经济增长点逐步带动小型节点的经济快速增长,新兴产业和怎么写作业发达地区在空间要素聚集力和扩散力的双重作用下,一边形成重要经济增长极,一边以卫星城为辐射范围带动周边城市发展,这样区域内部就实现了依托产业链分布的产业集群.

由于各异的产业布局和要素聚集度,各地土地利用结构不同,土地供需矛盾不同,产业侧重点不同,而只有差别化土地政策才能适应不同区域的经济状况.2012年9月,《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》的审议通过意味着实施差别化的土地政策已纳入国家宏观调控管理体系.此后的土地管理会按照各地区土地资源供应现状、固定资产投资和补充耕地等因素,综合测算、科学下达计划指标,合理统筹规划,协调区域经济增长与建设用地、农业用地的矛盾,确保经济可持续发展.差别化土地新政是当前土地供需矛盾下的必然选择,通过差别化的土地利用结构调整经济结构,才能平衡区域发展,促进土地节约集约利用,确保粮食安全.

四、土地政策配套性的欠缺

目前,我国土地市场发育并未完善,土地流转过程中还存在诸多问题,加上土地政策的时滞性和区域不协调发展等因素,土地宏观调控日益复杂.土地政策的实施要与货币政策、财政政策、产业政策和人口政策等相互配套共同发挥作用,然而我国土地管理相关法规和政策体系还不十分完善,各政策之间还不够协调,相关规划还有待完善.事实上,土地财政已成为许多地区政府的重要收入来源.据2014年统计数据显示,在过去的13年间,土地出让年收入增长超过30倍,总额累计近20万亿元.然而,土地财政资金的去向却一直缺乏公开的明细记载,因此容易发生强拆和腐败等恶劣现象.不仅如此,地方政府为盲目追求“土地招商”,也使耕地保护和集约利用等土地保护目标面临巨大威胁.

五、结论

土地政策能够从土地供给、土地税收和土地金融等方面参与宏观调控,只有在不同区域实施差别化的土地政策才能适应地区经济发展.现行的土地政策宏观调控仍存在诸多障碍亟需跨越,努力顺畅多个政策之间的协调机制,完善相关法律法规,才能最终发挥土地政策的宏观调控作用.

[参 考 文 献]

[1]杨璐璐.中国土地政策演进阶段性结构特征与经济发展转型[J].现代财经,2014（3）：104-112

[2]杨刚强,张建清,江洪.差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究[J].中国软科学,2012（10）：185-192

[责任编辑：王凤娟]