关于兵团建制镇问题的调查

建制镇作为具有相应行政区域和基层政权组织的一级行政建制,是我国的重要城镇化模式.为落实兵团党委“团场建镇”战略部署,为促进新疆生产兵团（以下简称“兵团”）建制镇快速健康发展,下文以兵团现有四个建制镇为样本,对相关问题进行了调查研究.

一、基本情况

兵团团场布局建设起始于上世纪50年代初至60年代末,目前沿塔克拉玛干、古尔班通古特两大沙漠边缘和2019公里的边境线布局建设了177个团场.2011年末兵团总人口261万人,其中团场人口182万,土地总面积1.05亿亩.多年来,依靠自身积累、国家支持和对口支援省市帮扶,在团场团部所在地,逐步建起了工、农、交、建、商基本齐备,行政、文教、卫生等社会职能基本齐全的小城镇,其中包括北泉、梧桐、蔡家湖、金银川4个建制镇.作为一定地域范围内的政治、经济、文化中心和交通枢纽,团场城镇始终发挥着不可替代的作用,对推动城镇化进程乃至跨越式发展有着重大的现实意义.由于兵团体制特殊,4个建制镇实行“场镇合一”模式,其余均属自然镇.

北泉镇成立于1999年,地处第八师石河子市北郊,为石河子市市辖镇,区域面积375平方公里,下辖16个行政事业单位,38个生产连队,人口4.7万,2011年实现生产总值23亿元,是兵团最早设立的建制镇.

梧桐镇成立于2012年,地处第六师五家渠市,为五家渠市市辖镇,东临乌鲁木齐市米东区甘泉堡工业园区,南靠五家渠市,面积237平方公里,下辖9个农业连队,工交建商企业17家,人口3.7万,2011年实现生产总值6.2亿元.

蔡家湖镇成立于2012年,地处第六师五家渠市,为五家渠市市辖镇,位于天山北麓、准格尔盆地南缘,下辖12个农业连队,工交建商企业16家,面积330.5平方公里,人口1.8万,2011年实现生产总值4.7亿元.

金银川镇成立于2013年,地处塔里木盆地西北边缘,天山支脉喀拉铁克山南麓,为第一师阿拉尔市市辖镇,辖区包括一团、二团、三团及沙水处区域,南与阿瓦提县相邻,西接柯坪县,北与阿克苏市相连,面积1338.8平方公里,人口5.1万,2011年实现生产总值20.6亿元.

二、功能及作用

(一)逐步形成新的经济增长极

在新疆地广人稀的区域布局下,建制镇相对集聚了一定规模的人口和产业,本身具有较好的经济基础,加之与兵团城市、地州县市和各类产业园区的协作配套,更易于形成师域、市域新的经济增长极.2012年北泉镇生产总值预计较1999年建立之年净增8.6倍,二、三产业增加值占生产总值比重达70%,较1999年增加约31个百分点,2003年经自治区批准设立自治区级乡镇工业园区,成为招商引资的重要载体,现拥有规模以上企业99家.2011年北泉镇生产总值和利润总额均排名兵团 176个团场第1位,金银川镇所属的1、2、3团利润总额分别排名第3、8、4位,102团梧桐镇2012年甩掉了29年亏损的帽子,经济社会发展步入全师前列,在全师综合考核排名中由第5位升至第2位,将着力打造五家渠市的新型工业化示范镇,产业园区配套生活怎么写作示范基地,生态农业及产业化基地和北疆重要旅游节点.103团蔡家湖镇在2012年全师综合考核排名中由第6位升至第1位.

(二)逐步形成新的财税增长点

通过设立建制镇拥有财税管理权限,使建制镇产业发展和公共事业投入拥有了更强财力支撑,增强了造血功能和自我发展能力.北泉镇国地税征收入库额从建镇之初2000年的870.1万元增至2012年的2.5亿元,净增27.7倍；2012年镇一般性财政收入（税收留用）1.7亿元,相当于全场当年土地承包费收入的4.3倍,建镇以来地税留用累计达4.8亿元.

(三)逐步形成新的小区域枢纽

北泉镇发挥毗邻天山北坡城市群主要城市优势,鼓励引导各种经济成分兴办、扩建各类市场,经过13年努力,在312国道北侧初步建成了集多业态批发零售商业店铺于一体的市场带.金银川镇依据火车客运站节点布局建设商贸物流园区,依托老镇区与新建中心区拓展现代金融、商业、科教、医疗等怎么写作功能,建设区域现代化综合怎么写作中心.

(四)逐步形成新的公共怎么写作载体

近几年,北泉镇充分利用国家保障性住房政策,建设了7211套保障性住房,惠及2万多居民,2012年人均纯收入达到1.68万元,较建镇之前净增3.3倍.刚刚建立的金银川镇、蔡家湖镇和梧桐镇也在国家、兵师和对口援疆单位的大力支持下,正在快速规划和建设教育、卫生、医疗、文化等公共怎么写作设施,着力构建具有较高水平的基本公共怎么写作体系.

(五)逐步形成健全完善的行政构架

北泉镇“场镇合一”13年来,已建立起社会管理与生产经营两个既泾渭分明又相互协调的运行体系.镇人民代表大会把选举、城乡建设规划、财政收支等直接纳入国家有关法律法规管制和监督之下,较过去团场仅有职工代表大会的管理与监督模式,行政运作更加规范透明.金银川镇设立后,有利于理顺阿拉尔市与垦区各团场的管辖关系,打破该区域一直无乡镇、社区、村委会等基层政权组织的空白,构建垦区多元化财政投入平台和城乡规划建设载体.

(六)逐步形成新的维稳戍边堡垒

四个建制镇地处兵团城镇化体系二级节点,在经济发展、社会建设和维稳戍边等方面均具有较为重要的战略地位.通过理顺行政管理关系,加强基层政权建设,形成小区域经济、文化、政治高地,在促进兵地融合、民族交融、带动发展与稳定和谐等方面发挥着更加重要的作用,

三、存在的主要问题

(一)建制镇数量很少

建镇工作推进尚需加大力度,177个团场城镇仅有4个建制镇,绝大多数团场行政职能和法律地位缺失,尤其是社会管理主体和公共怎么写作主体缺失,既抑制了团场发展小城镇的积极性,又造成团场城镇基础投入、公共怎么写作、社会管理不到位,影响了兵团城镇化进程和质量. （二）集聚整合水平较低

受绿洲经济特征和屯垦戍边布局影响,建制镇“大分散、小集中”空间分布特征突出.如金银川镇地跨地方两县一市,梧桐镇和蔡家湖镇与五家渠市不能集中连片,市辖飞地镇辖区面积大,与城市、周边团场、地方县市发展协调性、一致性也不强.在集中与分散、就地与异地相结合的城镇化空间模式下,空间布局分散、面积大、离散性强.

(三)建设水平不高

建制镇多年来在自身缺乏积累的同时要承担着大量公共支出,特别是近年来城镇化快速推进,大批职工向镇中心集中、由分散居住向集中上楼居住转移,基础设施和公共怎么写作设施建设配套不足问题日益凸显,建制镇建设和运营都面临财力保障问题,制约了建制镇综合承载能力提升和人口产业集聚,影响了建制镇发展.据粗略统计,近年四个建制镇每年综合运行成本都在4000万元以上,城镇运行费用自筹部分均超过了1500万元.

(四)产业支撑能力不强

普遍存在产业同质化、特色经济规模不大、工商经济发展滞后等问题.与城市、园区融合度不高,良好的发展条件尚未有效转化为发展优势,如梧桐镇紧邻五家渠国家级经济技术开发区、金银川镇拥有自治区级沙井子工业园区,但两镇二、三产业发展都还不强.四个建制镇除北泉镇外,基本没有形成以二、三产为主导的产业结构,缺乏吸引和承载人口的就业容量,难以形成有力的财税来源.

(五)管理体制机制需加快完善

金银川、梧桐、蔡家湖三个新设镇在机构设置、人员配备、管理机制等方面尚未步入正轨,财政、税收、工商、质检等政府职能尚不到位.北泉镇由于实行“切块建镇”,石总场北半部约180平方公里行政区域未能划入北泉镇域范围,场镇行政机构也未纳入行政序列.同时,如何发挥党政军企体制优势,适应由管理团场向管理城镇转变、管理职工向管理居民转变、管理连队向管理社区转变,也赋予建制镇管理体制机制新的探索课题.

四、对策及建议

(一)培育设立大批建制镇

依据民政部设立建制镇的人口、经济总量等标准,兵团垦区中心城镇基本上都可满足设镇要求.要按照兵团党委“团场建镇”思路,加强垦区中心城镇基础设施建设,为吸纳垦区内部人口、产业、项目向垦区中心城镇集聚创造条件,快速提升垦区中心城镇承载能力.加强与国家、新疆自治区及地州县各有关部门的汇报、沟通,通过合理确权勘界、利税分成、支出分摊等方式,将现有六个城市及今后新建市市辖团场参照区团、区镇、团镇合一模式设立为建制镇,并在其他具有较好发展基础和较大发展潜力的垦区中心团场,按照“成熟一个、建设一个”的思路,滚动申报增设建制镇.

从中远期看,要在实现一师一（多）市的基础上,将各师所辖团场全部纳入师市城镇化管理体系、全部设立为建制镇,为实现兵团及各师全域化、健全化、本地化管理创造条件.

(二)提升建制镇规划水平

科学确定建制镇在区域城镇化乃至经济社会发展中的定位,明确纳入新疆和兵团城镇化体系规划,强化与中心城市、周边团场和地方县市间功能衔接协调,促进产业配套和公共怎么写作功能共享.强化规划对人口、产业、空间、功能分区、资源要素与基础设施、公共怎么写作设施建设等的统筹,促进产业布局、公共怎么写作、环境建设功能优化.

在增强与城镇体系规划、区域规划一体性基础上,突出特色和个性化,避免混淆雷同、莫衷一是和千镇一面,深化对团镇自然风光、历史文化、屯垦文明的内涵挖掘.如金银川镇“天下第一团”、蔡家湖镇“亮剑之团”、“中国哈密瓜之乡”、北泉镇“联合国开发计划署中国可持续发展小城镇试点”等美誉、招牌的应用.要以现代文化为引领,以城镇硬件建设为基础,加强城镇形象设计、品味塑造、精神打磨,规划建设文化镇、品牌镇、精品镇,提高城镇软实力.同时,要健全城镇规划实施管理和监督调控机制,严防土地使用、项目建设等后续开发环节对规划整体性的破坏.

(三)创新建制镇建设开发模式

充分发挥建制镇体制优势,创新建设开发模式,加快把落后的基础设施完善起来、把欠缺的怎么写作功能健全起来、把薄弱的承载能力强化起来,提升建制镇承载水平、增强产业、人口和消费集聚能力,为生产要素流动、产业和人口集聚创造条件.一方面,在兵团城镇体系规划、团场城镇供水、排水、垃圾处理等工程已纳入国家规划,城镇运行维护经费已列入财政部预算的基础上,不遗余力地做好建设规划、项目前期,加强衔接、汇报、争取力度,力争财政主渠道发挥更大更及时的作用,在兵、师层面将建制镇作为重点环节在资金投入上予以倾斜,增强其造血功能,促进其先行发展.另一方面,充分利用建镇赋予的健全政府职能,在城镇规划、建设、管理开发建设中引入“经营城市”理念,强化政府规划调控、环境创设、怎么写作引导等宏观职能,成立国有资产管理运营组织,引进培育市场主体,完善利益驱动机制,按照市场化、社会化方式分离城镇资产所有权和经营权,探索走出一条以镇建镇、以镇兴镇的路子.

(四)完善建制镇管理体制机制

积极探索完善建制镇管理体制机制,从理顺关系和完善职能入手,为发挥建制镇体制优势奠定基础.按照“精简、统一、效能”原则,尽快明确金银川、梧桐、蔡家湖三个新设镇区团、市镇、团镇合一模式实现形式,尤其是金银川镇“三团合一”模式的架构要科学确定,继而健全机构、落实编制,高效运转起来.北泉镇重点探索解决“切块建镇”遗留问题,促进镇政府民政、土地、社区、计生等管理职能延伸.加强与地方县市、所属城市衔接,落实好建制镇工商、税务、城镇执法等行政职能,形成健全完善、与所属城市无缝对接的职能设置.要加强镇级机构人员队伍建设,积极争取将镇级机构人员编制纳入公务员管理序列,强化公共财政运转投入保障.

理顺团镇合一模式下“团”与“镇”的关系,结合团场经营体制改革,加快推进政企、政资、政事分开.要创新履行好社会管理和公共怎么写作职能,建立专业化管理队伍,加强职工教育引导,提升城镇居民素养,健全社区生产、生活怎么写作体系,积极培育或引进各类市场化、社会化、专业化的相似度检测怎么写作组织和物业怎么写作企业,提供全方位、多样化的社区怎么写作项目；把无法交给市场或社会组织的职能切实管好.

(五)做强做优建制镇产业

扭住产业支撑这个根本,发挥建制镇既有产业优势及政府职能优势,促进“产镇结合”,深化产业结构调整,做强建制镇产业,形成带动就业、聚集人口、扩大消费、培植税源的有力支撑.坚持工业强镇.一方面,发挥自有园区（金银川镇自治区级沙井子工业园区、北泉镇国家级农业科技园区、自治区级乡镇工业园、北泉化工园区）或邻近开发区（梧桐镇毗邻五家渠国家级经济开发区）优势,促进工业向园区集中,利用政府身份信誉度和行政资源调控能力加强招商引资,加快发展化工、石油、轻纺、新型建材等优势行业.另一方面,充分发挥得天独厚的农业资源优势,打破当前卖原料、卖初级品的低端局面,构建利益联结机制、培育壮大龙头企业、加强下游产品开发、建立现代营销体系,在农产品工厂化生产、商业化运作、品牌化营销、高端化利润分成上做文章.

突出三产活镇.依托“三化”发展人口、消费集聚优势,加快房地产、餐饮零售、金融、信息、文化休闲、社区怎么写作等怎么写作行业发展,聚集人气、培育商气；依托区位优势和便捷交通,大力开发“路桥经济”,发展大市场、大经贸、大流通,活跃人流、物流、信息流、资金流；临近天山北坡城市群和地州主要城市的可大力发展沙漠、水域、红色、观光休闲游等旅游产业；依托各类开发区可积极发展物流运输、房地产、咨询设计、培训教育等行业.农业方面,传统优势特色农产品产区重点是在产业化经营上下功夫,同时要依托区域消费优势大力向“菜篮子”、“肉袋子”、观光体验农业等高效农业拓展.

做强非公经济.在拥有税收征缴权,卸下“不入股、不分红”思想包袱,又具备较好的园区和城镇发展平台,且拥有财政、税收、金融等健全政府调控职能的前提下,大力发展极具活力、成长性的非公经济,引进先进技术、管理、人才、营销渠道,促进自身产业升级和税源扩容.加大政企分开、企业改制力度,除特别优质的企业外,要大力度剥离、出售经营低效的国有（集体）企业或资产,让优质社会资本主导或参与经营.