中国非税收入理述评

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摘 要:对非税收入的国内研究现状进行综述,总结国内非税收入研究取得的进展.在中国积极构建公共财政体制框架以及和地方各级政府推行了一系列规范非税收入管理改革的情况下,并从非税收入的概念与存在合理性、非税收入规模与结构、非税收入对经济增长的影响、非税收入管理中存在的问题及对策等方面提出一些初步看法.

关 键 词 :非税收入;公共财政体制;述评

中图分类号:F810.42 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2013)21-0159-03

一、非税收入的界定以及其存在合理性研究

1.非税收入的概念.2001年首次在国家正式文件①中出现“非税收入”一词,在此之前中国对非税收入的概念未作严格的界定,与之相关的代表性称谓有“预算外收入”、“非税性预算收入”和“特别税收”等.如吴玉民(1999)将非税收入定义为“用费、基金以及罚款等方式筹集的用于政府行政事业性支出的收入”.王作勤等(1999)认为非税收入是各种财政性收费、基金、罚款、附加等收入.2004年财政部颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》②明确了非税收入的定义,即“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共怎么写作、准公共怎么写作取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金.”至此之后,学者对非税收入的定义逐渐趋于一致.潘明星和匡萍(2005)、史桂芬(2007)将非税收入定义为“政府为实现特定目的和满足社会公共需要,按照一定的标准,凭借社会公共权力(国有资产、资源所有权)、国家信誉收取的除税收以外的财政性资金”.刘忠信和张智光(2007)认为非税收入是通过不同于税收形式所取得的财政收入.

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2.非税收入的存在合理性.国内学者对非税收入的存在合理性进行了较深入的研究.根据侧重点不同,将其存在合理性分为三类:(1)理论依据.首先是准公共产品的存在具有公共物品和私人物品的双重性,满足这部分公共需要的资金不宜通过税收来筹集,而应按照“谁受益、谁付费”的原则要求公共产品的使用者和受益者以非税收入的方式进行补偿和调节,同时由于可售性公共产品的永久性存在决定了政府非税收入的永久性存在.其次是“负外部效应”的存在使政府应该承担起矫正外部效应的责任,而在治理负外部效应的效果上,收费明显优于税收,因为收费具有的“惩戒性”使生产者自觉减少“负外部效应”的产生.最后是自然垄断的存在使得非税收入较之税收对于经济具有更优的调节作用,因为存在自然垄断时企业自行定价高于边际成本将导致社会整体效率的下降,因此政府要用进行公共定价的手段进行管制;而定价超过边际成本的部分即可看作是一种政府收费,这种收费对企业和消费者利益的协调作用是税收所不能取代的.(2)制度环境.高培勇(2004)把非税收入存在的历史根源归为统收统支,且现实的制度环境使得中国政府非税收入在改革中具有其独特性.建国初期中国实行的高度集中的计划经济体制下,政府统收统支,各行政机关和企业事业单位严格按照国家规定进行财务管理,对非税收入的管理和收费项目都是比较正规.改革开放以后,随着财政体制改革进程的加快,各级政府的财政收支单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要,迫使政府增设预算外收入项目,允许和鼓励行政事业单位“创收”,从此使非税收入改革中出现了一系列问题.(3)在政府收入体系发挥的作用.王小利(2005)指出非税收入是政府合理利用不同收入渠道对经济进行宏观调整、实现资源优化配置、收入分配以及稳定经济的重要手段,是构建公共财政体系的基础.贾康和刘军民(2005)认为非税收入是政府收入体系的重要组成部分,是构建公共财政框架的重要内容之一,同时也是从源头上、制度上防治腐败的重要举措.此外,暴金玲(2005)认为非税收入一方面促进了经济和事业发展并在经济生活中发挥着公平收入分配的作用,并为财政预算的顺利执行提供了财力保障.徐永翥(2007)还认为非税收入有效地调动了地方和部门筹集收入的积极性.

中国对于非税收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共财政理论下的一种政府职能实现形式.虽然非税收入概念的表述不尽一致,但都体现了相近的意思:非税收入是由一些除税收收入以外的、不同性质的收入组成的集合体,是对这些不同性质的收入的统称.因此,非税收入是一个综合性概念.对于非税收入存在的合理性,是集多种必然性于一体的政府收入形式,它的合理性不能只从某一方面考虑,可以综合以上观点全面思考.

二、非税收入规模与结构的研究

1.非税收入规模.吴云松和王庆华(2000)认为非税收入规模过大会加重企业负担、分散国家财力、加剧社会分配不公和败坏社会风气等.刘晓峰等(2005)研究发现产业结构与税收体制可能是影响非税收入规模的重要因素.方建妃(2005)、吴萌(2007)从经济发展水平、政府职能、财政体制等方面分析了影响非税收入规模的因素,当经济发展水平较高的时候,较高的生产力发展水平决定了政府非税收入的来源相对充足;地方政府权限扩大,政府非税收入的来源就十分广泛;从政府与其他部门之间的财政关系的角度研究发现财政体制是也是影响地方政府非税收入规模的重要因素.王静(2007)从分权式改革、“正税”的税源流失、政府系统本位利益驱动及竞争等方面分析了政府非税收入膨胀的原因,并发现地方政府为增加自己的财政资金而增加收费项目.除政府职能方面,方红星(2009)从市场化程度等角度分析了作为非税收入重要组成部分的政府收费规模的影响因素.如果市场化程度很高,政府就能把本来就属于市场范畴的职能很好地转向市场,只担负由于“市场缺陷”的存在而必须要承载的政府职能;如果政府过多涉足市场,政府就会挤占应该归属于市场的职能范围,非规范性收费规模随之膨胀.白宇飞等(2009)实证研究发现人均产出、人均转移支付、财政供养人口以及市场化进程等变量均对政府非税收入规模有所影响,其中,人均产出和财政供养人口的增加会促进非税收入的增长;而市场化进程和转移支付的增加则会有效抑制非税收入规模的扩大.财政供养人口主要是从需求方面影响非税收入的规模,越是在基层政府和经济不发达的地区,财政供养人口在总人口中的比重越高,而这些地区税源较少,地方政府只能通过增加不规范的非税收入(如部门收费等资金)发放工资. 2.非税收入结构.已有研究通过对中国政府非税收入现实存在的问题进行分析,对政府非税收入结构的优化提出建议.例如,贾康等(2005)在分析中国政府非税收入管理的突出问题的形成原因的基础上,提出对政府非税收入的不同项目区别对待、分流归位、依法立项,并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革.云南省财政厅课题组(2006)通过云南省政府非税收入项目构成的总体情况分析,发现行政事业性收费和政府性基金是其主要来源,无名目的其他收入比重也较高.常向东等(2010)以甘肃省白银市为例,将政府非税收入结构分为项目结构、管理结构和部门结构且发现项目结构中行政事业性收费和政府基金占主体.除上述文献外,一些学者提出从其他角度规范政府非税收入项目的管理.例如何晞等(2008)把财政中收入结构定义为以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成和比例关系,反映财政收入中不同收入形式之间、不同来源之间的比例关系.各种形式的非税收入增长在总非税收入增长中的贡献率应该是合乎客观规律和比例的.每种形式的收入都与一定阶段的经济、社会结构密切相关,如果出现异常或不协调,必然会对经济、社会结构产生扭曲性,带来效率损失和社会不公.丁兆君(2009)在对地方政府对于政府非税收入的管理问题进行分析的基础上,提出了从整合政府预算角度规范地方政府非税收入项目管理的思路.

中国学者对非税收入规模的现状分析、影响因素等方面进行了研究;对于非税收入结构,主要关注政府非税收入结构的管理和优化分析.从上述分析可以看出,中国学者对非税收入规模影响因素的研究较宽泛,主要集中在政府职能、财税体制、市场化程度等方面;且主要以规范研究为主,实证分析较少.对非税收入结构的研究内容一般是基本的现状—问题式,方法一般是规范分析或描述性分析,缺少深入理论分析和经验研究.

三、非税收入增长与经济增长关系研究

对于非税收入对经济增长影响的实证研究,吴云松和王庆华(2000)研究发现非税收入加重了企业的负担,分散了国家财力,加重中国经济增长速度的下降.王小利(2004)利用VAR模型实证研究发现政府非税收入支出对GDP的影响为正,税收与非税收之间有较强的替代关系,非税收入的增加会侵蚀正常的税基,进而会影响到的财政能力.刘建民和宋建军(2005)、高黎和聂华林(2006)对中国税收增长与经济增长的关系进行实证分析的结果表明税收增长与经济增长关系基本协调.刘寒波等(2008)研究发现,税收、非税收入和GDP存在长期稳定关系,无论是非税收入还是税收占GDP比重不断提高,对经济增长都会产生一定的影响,但税收和非税收入不存在明显的替代关系.王玉华和刘贝贝(2008)在税收收入、非税收入与经济增长之间建立VAR模型,实证研究发现中国税收收入较非税收入对经济增长的冲击力度更大,且为正向冲击,经济增长对其自身产生负面冲击.王乔和汪柱旺(2009)对中国政府非税收入与经济增长的相关性进行分析,发现GDP总量与政府非税收收入互为因果,即经济增长能促进政府非税收入的增长,非税收入的增长也会反作用于经济增长;进一步研究发现地方非税收入与经济增长的关系更为密切.

总体而言,中国学者针对非税收入与经济增长关系的实证研究较为薄弱,呈现如下特征:数据分析多基于国家层面,地区层面分析几乎是盲点;实证模型的选择基本采用线性模型进行数据处理,从而无法避免数据的时间趋势性导致结论存在的缺陷,①且个别采用时间序列模型,都是用差分后的均衡序列进行分析,该方法会导致部分信息损失.

四、非税收入管理中存在的问题及对策研究

主要观点大多集中在以下三个方面:(1)财政收支矛盾引起的收费膨胀;(2)制度和控制机制的缺位;(3)相关的配套措施缺乏(罗培平,2003;李焕林,2005;史桂芬,2007).针对这些问题,学者提出解决非税收入管理中存在的问题,首先应认清非税收入的财政属性,明确非税收入的政府公共收入性质;其次应将政府非税收入纳入预算管理;再次,应在深化分税制改革的基础上,推进非税收入的规范管理,健全非税收入征管机构和管理制度是改革的核心内容;最后,还应强化监督机制,健全非税收入立法,合理确定非税收入的征收标准,使非税负担合理化、规范化,统一的非税收入征管法规是改革的法律保障.


学者提出的对策方面,尤以非税收入管理模式的研究最为广泛.潘明星(2005)提出,政府应该清理现行收费项目,实行价、税、费分流,对现有各级府及其所属行政事业单位的收入,区别不同类别和不同情况,采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施.蒋国政等(2008)提出国库直接非税收入收缴和管理,其模式设计为首先开发应用非税收入核算与管理系统,建立非税收入的收纳流程;二是罚没款和临时性、一次性行政规费的收纳流;最后完善非税收入票据的事后核销和监督管理.① 杨树棋和李兴华(2008)分析了非税收入规范化管理的约束条件及分类模式选择,提出中国非税收入分类管理模式选择:政府性基金收入管理模式、行政事业性收费收入管理模式、国有资本经营收入管理模式、国有资源有偿使用收入管理模式、国有资产经营收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、专项收入管理模式和罚没收入管理模式.

由此看出,已有研究对非税收入管理中存在的问题及相应的解决措施最终一致归结到制度和模式的构建,虽具有普遍适用性,但缺乏针对性;且多数政策性建议仅从理论出发,实际中并不具有可实施性.

五、简评

1.国内非税收入研究的评价.已有研究主要关注三大方面的内容:一是以非税收入是政府财政收入的重要组成部分、政府参与国民收入分配的一种重要形式、政府实施宏观调控的一种重要工具为出发点,研究非税收入的概念、性质、内容范围叙述其必要性、可行性、意义等方面,且以定性分析为主;二是以非税收入规模和结构为对象,研究影响非税收入规模的影响因素、非税收入结构的合理性与否以及非税收入对经济增长的关系如何,研究方法多采用线性模型;三是以非税收入管理为基础,研究非税收入管理的现状、成因、对策等,研究主要针对现实问题提出思考.研究内容比较表象,深入的理论研究不多;研究方法主要采用的是规范研究,零星涉及的实证研究(描述性分析和案例分析)也主要是基本现状介绍,呈现出工作交流的特色. 已有研究取得了以下几个方面的成效和不足.成效:(1)提出了政府非税收入的概念并对政府非税收入的内涵和外延进行了探讨,形成了初步的共识和完善了政府收入的形式;(2)对政府非税收入管理中存在的问题与形成原因进行了归纳概括,着重分析与探讨了中国政府非税收入改革与创新的途径和方法.不足:(1)研究理论深度不够,对非税收入制度设计缺乏具体论述且缺乏针对性;(2)缺乏系统的分类研究,对非税收入内部结构的发展趋势未能做出预测;(3)对当代西方国家政府或中国各地区之间非税收入的管理缺乏横向对比分析与研究.

2.国内非税收入研究展望.对于中国的非税收入的研究,要深入探讨的问题还有很多,后续研究可关注以下几个方面:(1)对中国非税收入的实践历史进行全面的梳理回顾,并做出评判,为非税收入制度模式的创新及建立提供实践依据;(2)采用制度经济学的分析框架对非税收入制度的发展变迁进行深入剖析,找出影响非税收入制度效率的主要因素,为非税收入制度创新找到切入点、弥补现有制度的缺陷、提升制度效率;(3)非税收入规模和结构研究.在现实经济中如何使非税收入规模实现合理稳定增长,如何实现非税收入结构的优化是一些非常值得关注的研究命题;(4)研究方法上采用多元化的范式,加强实证研究方法的运用,将规范研究与实证研究相结合,同时加强对地区层面的对比分析.

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[责任编辑 吴 迪]