个税改革的财政忧虑

个税作为收入分配调控和提低控高的主要税种,应当保证尽可能大规模的财政用在调节收入分配和民生投入的功能上.

“我交的税到底用在了哪里?我又究竟从中得到了什么?”――对于个人所得税改革之争,在执着于我们应当付出多少的时候,也许应该先看看我们究竟在交税以后得到了什么.

这并不是一个容易回答的问题.

个税去了哪?

一方面,在以流转税为主体的税收结构下,大量的税负以隐性形式存在,使得当前的平均税负水平不好计算；另一方面,长期投资主导的财政支出结构,使公众对于自身从财政支出中的获益缺乏直观感受.

中国社科院财贸所研究员马表示,和城建税、教育附加、社会保障费等税费性质不同,个人所得税不是专款专用的税种,其收入是进入一般预算收入的总盘子,统一进行安排,因此无法对个税所对应的福利进行简单的加减统计.

“但个税作为收入分配调控和提低控高的主要税种,应当保证尽可能多规模的财政用在调节收入分配和民生投入的功能上.”马说.

此功能表现为,纳税人在获取社会福利的同时,政府通过财政支出调节收入分配.但细数历次个税改革,一方面均未减个税增收之势头,另一方面投资于人力资本的社会性支出仍始终处于低位.

个人所得税在本世纪已经历了数次“以减税为名”的调整.

其中,《个人所得税法》共经历两次修法,主要都是提高工资薪金所得免征额.2005年第十届全国人大常委会首次决定修改个人所得税法,将工资薪金所得费用扣除标准由原来的800元提高到1600元.2007年再次修法,费用扣除标准再次提升到2000元.

此外,国税总局在2008年10月发函规定,暂免征收储蓄存款利息和证券交易所得的个人所得税.几乎每次个税“开减”之前,主管部门都会计算一番改革带来的减税规模.如2005年提高免征额时,即有财政部专家测算称,免征额提高800元后,个人所得税收入将会至少因此减少200多亿元.此次公布个税修法草案之际,财政部亦声称,按照新的方案,光是提高工资薪金所得免征额一项,将带来990亿元的个税减收,而调整工薪所得税率级次级距还将额外带来100亿元的减收.

实际上,这些以“减负”之名实行的个税改革,最后已都被证明不能阻挡个税收入迅猛增长的势头.

2006年,个人所得税收入在前一年提高免征额后依然实现了17.13%的增长,当再次提高免征额后,2008年的个税收入增长率亦达到16.87%,甚至超过了同期总财政收入的增长率9.65%近两倍.

从开始实行减税改革的2005年到2010年间个税变化的情况来看,五年内个税收入平均增长率约为18%,而过去十年间,个税收入的平均增长率为19%.从财税账面上看,数次艰难行进的个税改革似乎并没有起到实质减税的效果.“理论减税规模只是基于一个经济环境等各种条件不变的前提下,税收规模相应会发生的变化.”财经大学税务学院副院长刘桓表示,“而无论是哪种减税,肯定都会带来促进消费和刺激经济的效果,因此税收反而增长是完全有可能的.”

财政支出的门道

十年间,个人所得税的平均增长率约为19%,略低于五年财政收入的平均增长率20%.而这五年间,财政对于调节收入分配方面支出又发生了怎样的变化呢?

马告诉记者,根据经济交易性质进行分类,财政支出可分为购写性支出和转移性支出.

购写性支出指政府为了履行职能,或用于消费或用于投资,而从市场上取得物品和劳务,并支付相应资金而发生的费用.这类支出具体包括行政管理费、国防支出、基建支出、城市维护建设支出等.通过购写性支出,政府与私人部门发生经济交换关系,其主要效果是造成资源在社会结构中的再分配.

而在转移性支出的过程中,政府只扮演相似度检测者的角色,拨付财政资金但不要求获得相应的物品与劳务,主要包括抚恤和社会福利救济费、社会保障支出和各种政策性补贴支出等.通过转移性支出,政府虽然不参与交易活动,但可以促进购写力和社会财富在其他社会主体中的重新分配.

马认为,在讨论个税改革如何发挥国民收入分配调整的作用时,政府的转移性支出应当成为关注的重点.

近年来,虽然财政支出在有意识地加大收入再分配功能上的体现,但购写性支出和转移性支出在财政支出盘子中的比重仍长期处于不平衡的状态.根据中国社科院财贸所此前的统计,2001年转移性支出占总财政支出的比重约为22%,购写性支出占比约为72%,而此后三年内一直处于下降趋势,在2004年达到最近十年的最低值18%.

进入“十一五”时期后,通过政府一系列社会政策的出台,二者的差距逐渐缩小,目前转移性支出的比重已经上升到了25%,而购写性支出占比下降到70%.

但70%的比重仍然偏高,已经超过了其他大多数发展中国家61.5%的平均水平,更远远高于发达国家45.2%的平均水平.

对此马表示,转移性支出的比重需要考虑具体国情.一般转移性支付比重较高的是典型“高福利、大政府”的国家,如欧洲部分国家,最高水平约为60%左右,最低的西班牙也接近40%.

而常常反对“大政府”、主要靠家庭和社区提供社会福利的发达市场经济国家的转移性支付则普遍比重相对较低,如美国、日本、韩国等,其转移性支出比重为30%左右.

总体来说,处于经济转型时期的国家,由于政府需承担更多的社会收入再分配、促进收入公平的职能,因此一般转移性支付的比重也都相对较高.“转移性支付比重较低表明中国尚未建立起高水准的福利制度,而其后果则应当一分为二地看.”马表示,“一方面要看到最近欧债危机等高福利国家为其福利制度所累的前车之鉴,另一方面也要未雨绸缪,避免社会快速转型期因安全网的缺乏,而付出民生与社会稳定方面的代价.”

财政政策需有的放矢

转移性支付的比重,可以部分解释个人所得税如何在财政支出中发挥相应作用的问题.但作为纳税人宏观税负的最直接体现,其往往代表了更广泛的财政对于民生领域投入的程度.

根据国家统计局最新的2010年国民经济核算显示,目前中国全国财政支出中排名前三位的板块,首先是包括农林水事务、交通运输、工商业金融等事务的经济事务支出,合计约1.7万亿元,占总财政支出比重22.3%；其次为10438亿元的教育支出,占比13.7%；最后为9164亿元的一般公共怎么写作支出,占比12%.

而与国际水平比较,目前财政的民生投入仍然不乐观.据统计,OECD国家政府的前三项支出均为投资于人力资本的社会性支出,包括社会保障支出、医疗卫生、教育支出等；而经济事务支出占全部财政支出的比重,则普遍在10%以下.

在民生领域投入中,中国只有教育支出在总支出中占有较大份额,但其占GDP比重仍处于较低水平上,且中国的财政教育资金的运用效率相对较低.据财政部财政科学研究所所长贾康此前统计,中国的人员经费占教育支出的比重大大高于其他国家,且一半的人员经费用于非教育人员.

此外,根据中国社科院发布的《中国财政政策报告2010/2011》显示,社会保障与就业支出虽然在总支出中的占比排名靠前,但与GDP相比仍然很有限.该《报告》指出,一般来说凡是财政支出占GDP比重较高的国家,即宏观税负较大的国家其社会保障支出占GDP的比重也较高,OECD各国的这项比重都在20%左右,而中国目前仅为2%.

纳税人对于税负轻重与否的感受,很大程度上取决于其是否得到相应的福利保障,而在其他流转税等隐性税负感受不明显的前提下,主要的诉求就全部集中在个人所得税上.

“钱几乎是永远不够花的,政府在安排民生投入时永远会受到有限财力的限制,要想兑现一系列的财政支出的承诺,就必须突出财政政策的实施重点,确立财政支出的目标人群和重点投向.”马表示.这需要界定哪些人、哪些事项、通过扩大何种类别的支出来达到目标.马认为,通过准确界定和细化财政政策的投入对象,一方面能做到有的放矢,另一方面也能达到调节收入分配的目的.

五问个税改革

个税免征额3000元是否合适?

财政部解释此次免征额是根据“城镇居民消费性支出”指标进行测算,认为2010年城镇就业者人均负担月消费支出约为2167元,从而将免征额定为3000元.这一支出还是按照“每一就业者供养1.93人的标准测算出来的,即每一就业者月消费支出只有1123元.而统计年鉴显示,在衣食住行这四项支出中,2010年居住支出仅为111元,排在末位.

税率是否合理?

个人所得税的一个核心焦点是公平,但目前税率并不公平.在被雇佣的人的所得最高边际税率（45%）高于自由职业者,自由职业者的最高边际税率高于老板,个人所得税的税率横向明显不公.从修正案看,5%和10%低税率的适用范围扩大,有利于增加中低收入者的收入.此外,个税还应担负起更高的目标,即将培育中等阶层作为重要任务.

能否体现公平?

此次个税改革在调节收入分配上的作用表现在两个方面：一提高免征额和扩大低税率适用范围,都有利于提高中低收入者的可支配收入；二是高边际税率率适用范围扩大,将增加高收入者的税负.个税在促进公平上能够发挥一定作用.累进税制下,收入高的多缴税,就体现了税负的公平.但是,个税改革所能促进的公平作用非常有限.

外国雇员免征额为何是4800?

目前,我国个税对中国雇员和外国雇员适用完全不同的费用扣除标准和计算方法.《个人所得税法》规定：外籍人员工资薪金扣除额为4800元.除此之外,并且对以非形式或者实报实销形式取得的合理的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、洗衣费,均可暂免征收个人所得税.这使得外国雇员的个人所得税税负显著低于中国雇员.

能否体现地区差异?

有人认为因为中国不同地区生活成本差异很大,因此个税应分地区设计费用扣除.但是并不认同这一提法,解释称按照社会平均消费确定,总体上反映了全国各类地区经济发展状况和居民收入水平.实行统一的减除费用标准,有利于体现税收量能负担原则.同时,这样也有利于引导优秀人才向中西部地区流动.这两个提法均有缺陷.