探析财政支出绩效评价

[提要] 优化财政支出结构、提高财政支出有效性已成为现阶段财政管理工作的重中之重.本文分析财政支出绩效评价的涵义、必要性及财政支出绩效评价与绩效预算、绩效审计及财政监督的关系,提出推进财政支出绩效评价的几点建议.

关 键 词 ：财政支出绩效评价；多层次绩效评价体系；绩效评价标准

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2013年9月22日

近年,我国财政收入连年大幅增长,2012年全国财政收入已逾11万亿元.但相对于更猛烈扩张的财政支出而言财政收入还是一个相对有限的规模,财政收支的矛盾依然十分突出.如何有效地运用财政资金,使之尽可能发挥更大效用,是我们急需解决的问题.西方国家的实践证明,开展财政支出绩效评价是实现财政资金最大效益的重要途径.所以,优化财政支出结构提高财政支出有效性已成为现阶段我国财政管理工作的重中之重.目前,我国财政支出绩效评价工作还处于起步摸索阶段,实践工作缺少经验,很多问题有待进一步的深入研究.本文通过梳理对财政支出绩效评价的一些认识,旨在为推进财政支出绩效评价的深入开展提供有益的借鉴.

一、财政支出绩效评价的涵义

我们先来思考一个实例,随着城市里的汽车越来越多,堵车已成为普遍现象,而马路上安装的红绿灯太多往往就是堵车的主要原因.但是作为政府的交通管理部门,为了使通行顺畅缓解拥堵,使用财政资金安装了若干个红绿灯,但结果却是由于走走停停而带来车流更堵的状况.由此可以看出,忽视资金使用后的效果,不仅会使财政资金的使用产生巨大的浪费和效益低下现象,而且就结果而言可能会出现事与愿违.公共财政体制改革及发展趋势在客观上要求充分发挥财政资金的使用效益,对财政支出资金去向的合理性、资金使用效果进行科学描述和评价,做到“花钱必问效”,以“绩效”理念替代以往“节约”的理财理念,从而强化财政支出管理.这是财政支出绩效评价工作存在的前提.

所谓财政支出绩效评价就是依据设定的绩效目标,运用科学、规范的绩效评价方法及评价技术,对财政支出的过程及结果进行经济性、效率性和效益性等方面的综合评价.

所谓经济性,是指以最低费用取得一定质量的资源,即支出是否节约.在财政收入总量一定的情况下,财政支出结构是否合理成为财政支出经济性的主要体现.即支出的各构成要素在财政支出总量中所占比例合理,能够满足各部门履行社会职责的需要,达到基本满足社会共同需要的目的.

所谓效率性,是指投入同产出之间的比率.财政支出是否讲求效率性,可以用最少的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最多的产出来进行衡量.

所谓有效性,是指财政支出的结果在多大程度上达到预期目标（包括经济、社会、政治、环境等多重目标）.有效性关注的是产出与效果间的关系,财政支出的效果可以表现为直接效益和间接效益,或者表现为近期效益和远期效益等.

二、开展财政支出绩效评价的必要性

（一）可以提高政府决策水平,为建立廉洁高效的政府奠定基础.通过对财政支出的过程和结果进行绩效评价,并把评价的结果作为预算安排的重要依据,能够从源头上规范财政资金的合理分配,为管理好财政支出建立了一道有效的闸门,使理财思想体现了以结果为中心.这将使国家的经济损失及浪费减少,各级政府财政资金使用中的腐败、官僚主义将会得到一定程度的遏制.政府的各项经济决策更加准确,公共资源配置效率不断提高,整个社会效益不断增大.可以说,财政支出绩效评价为建立廉洁高效的政府奠定了坚实的基础.

（二）维护保障人民群众根本利益的需要.财政的本质是“取之于民,用之于民”,政府为满足社会的公共需求,凭借政治权利取得财政收入后,通过安排各种形式财政支出来为社会成员提供公共产品及怎么写作,履行政府的职能,满足全社会的公共需求.财政资金来源于纳税人的血汗钱,政府受人民的委托管理财政资金,任何暗箱操作行为都是违背人民意志的.长期以来,财政资金的分配和使用等支出信息一直处于不透明状态,财政资金的使用方向、使用效果纳税人一无所知,信息不公开透明也是造成财政资金使用效益低下的重要原因.因此,通过实施贯穿于财政资金安排和使用全过程的财政支出绩效评价,公开与财政资金有关的各类信息,让纳税人拥有知情权,并参与财政资金的监督,维护人民群众的根本利益.

三、财政支出绩效评价与绩效预算、绩效审计、财政监督的关系

（一）财政支出绩效评价与绩效预算.绩效预算,又称为预算绩效管理,指以绩效指标和事业成本为核心,以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节而建立的以绩效目标为主的公共支出管理模式.（马国贤,2011）财政支出绩效评价是绩效预算得以实施的主要工具和载体,而绩效预算又为考察政府职能履行情况提供了全新的视角.实施绩效预算体制,削减赤字减轻财政支出压力的有效途径就是对大量的各类型财政支出项目开展绩效评价.推动公共管理科学化、实现科学理财的重要抓手是绩效预算,而财政支出绩效评价则是科学理财的起点.如果没有财政支出绩效评价,绩效预算则与传统预算无本质区别.因此,两者的关系是财政支出绩效评价是实施绩效预算的基础和中心环节.

（二）财政支出绩效评价与绩效审计.从内容上看,绩效审计和财政支出评价一样,都是将经济性、效率性、效益性检查评价作为主要内容,但绩效审计的检查内容还要包括传统的财政资金合规性审查.从主体上看,审计机关是绩效审计的主体,而财政支出绩效评价的主体则以财政部门为主.从时间顺序看,绩效预算和财政支出绩效评价共同筑起了第一道有效性检查防线,即财政资金初次分配使用有效性检查防线.而绩效审计则是一种事后进行的综合性检查,即对财政资金及其使用部门进行再检查的第二道防线.二者相互补充但不能互相替代.科学扎实地开展财政支出绩效评价工作,充分发挥“先锋官”的作用,可为绩效审计工作奠定坚实的基础.

（三）财政支出绩效评价与财政监督.财政监督就是指财政部门对国家机关、企事业单位、其他组织涉及财政收支事项及其他相关性事项,依照国家有关法规进行的审核与监督检查的财政管理活动.财政监督包括对预算、税务、国有资产、财务会计及预算外资金等多方面的监督.财政监督与财政支出绩效评价既有联系也有区别.财政监督包含财政支出绩效评价,而且财政支出绩效评价是目前我国财政监督工作的重点环节.过去财政监督重点在于对财政资金的合规性和安全性的监督,而忽视了对财政资金使用效果的监督.在借鉴西方国家实践经验的基础上,目前对于财政资金使用的监督,我们不仅关注“用对”,更加强调“用足、用好”.可以说,财政支出绩效评价是对财政监督的深化,树立以财政绩效为中心的科学发展观将是今后财政监督的重点. 四、推进财政支出绩效评价的几点建议

（一）完善法律保障体系,使财政支出绩效评价制度化、规范化、经常化.我国开展财政支出绩效评价工作起步较晚,各项工作正处于摸索阶段,国家尚未建立统一的法律规范作为全面指导.而西方国家的实践证明,健全的法律保障是顺利实施预算绩效管理工作的奠基石.因此,建议在我国的预算法等相关法律规范中加入预算绩效管理的相关要求及规定,明确各部门的预算绩效管理职能.通过立法保障使我国财政支出绩效评价制度化、规范化、经常化.

（二）建立以财政部门为主导的多层次绩效评价体系.鉴于我国目前财政管理的实际情况,财政支出绩效评价工作的主导部门应是各级财政部门.但只依靠财政部门则力量较为单薄,因为财政支出绩效评价工作涉及的环节多、范围大、牵扯的利益极为广泛,故需吸纳各级人大、审计部门、相似度检测机构及社会民众等多方力量加入其中,建立以财政部门为主导的多层次绩效评价体系.各级人大有权审查监督各部门向财政部门提交的财政支出绩效评价报告.审计部门有权对各部门的支出配置效率和资金使用情况进行年度绩效审查.相似度检测组织良好的独立性可以保障其参与的评价客观公正.而吸纳社会民众参与到财政支出的绩效评价中,将有助于我国化进程的深入开展.

（三）明确财政支出绩效评价工作的主要阶段.首先,各部门要制定部门战略规划和年度绩效计划.部门战略规划是指政府各职能部门依据法定职责、国家产业政策及政府战略规划,研究制定的包括部门工作计划和重大项目在内的中长期工作计划.年度绩效计划,是指各部门在一个财政年度内各项绩效管理工作的具体说明,是战略规划的年度具体实施计划；其次,要设立绩效评价指标体系和绩效评价标准.绩效评价指标应根据各部门各项支出的不同性质,建立定量指标与定性指标结合、个性指标与共性指标项结合的综合评价指标体系.绩效评价标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度,包括计划标准、行业标准、历史标准和经验标准；再次,各部门在财政年度结束后,要撰写提交年度绩效报告；最后,财政部门对各部门绩效计划的执行情况、完成结果、提交的年度绩效报告进行综合评价.针对评价结论及建议,提出改进财政支出管理的措施.而且评价结果也是安排下一年度预算拨款的重要依据.另外,财政部门的绩效评价报告应提交各级人大对其进行审查监督.

（四）强化对财政支出绩效评价结果的运用.开展绩效评价的目的不仅是关注财政支出取得的成效,以及为管理及决策提供的信息,更为关键的是能够依据评价结论,通过采取适当和必要的措施,提高财政支出管理水平,有效地控制财政投资风险.而且评价结果也是合理安排下年度预算的重要依据.另外,通过将政府目标管理考核与绩效评价相结合,能够逐步建立起财政支出绩效激励与约束机制.还要探索建立绩效评价信息的公开制度,强化财政支出的透明度,提高依法行政水平.

（五）逐步建立完善财政支出绩效评价信息系统.财政支出绩效评价的顺利实施,需要强大的信息系统支持.但我国目前尚未建立绩效评价信息的共享平台,数据的收集处理、比较分析缺乏可比性,一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性.因此,应在全国建立绩效评价信息基础数据库,将各部门的管理制度、绩效目标、绩效指标和绩效评价报告及其他相关资料等基础信息录入数据库进行管理,通过网络实现信息共享.

主要参考文献：

[1]马国贤.预算绩效评价与绩效管理研究[J].财政监督,2011.1.

[2]白文杰.财政支出绩效评价内涵解析[J].地方财政研究,2011.1.

[3]朱衍强,郑方辉.公共项目绩效评价[M].北京：中国经济出版社,2009.

[4]陈工,袁星侯.财政支出管理与绩效评价[M].北京：中国财政经济出版社,2007.