行政事业单位在公共财政视角下的改革

[摘 要 ]行政事业单位是公共物品赖以提供的物质技术基础之一,其构建与形成与公共财政的资金投入密不可分,其运行与维护更离不开公共财政的补偿支持与协作监督.

[关 键 词 ]行政事业单位 改革 公共财政

一、行政事业单位改革的背景

行政事业单位是具有行政管理职能的事业单位,具有执法监督和社会管理职能.从全球化角度来说,可以看到伴随着经济、政治、文化等多领域变革席卷的浪潮,各国的行政体系正面临前所未有的挑战,从中国特殊的国情出发,可以看到受五十年代苏联行政事业单位财政管理基本模式的影响,我国大部分行政事业单位都存在着机构管理、资产运营等方面的多重诟病,如机构臃肿、运行效率低下、运行成本高昂等等.在这种情况下,从改革提出至今,国内行政事业单位改革已进入了攻坚阶段,是一个研究与实施并重的过程.

特别的,在公共财政视角下,行政事业单位改革的重点就是在坚持国库集中支付、收支两条线、政府采购、会计写作技巧等财政原则的基础上提高组织的管理效率和营运能力,带动管理创新,激发组织的整体活力.

二、公共财政视角下行政事业单位改革的方向

公共财政视角下的行政事业单位改革的一个关键落脚点就在于节约运行成本,提高管理效率.从改革实施到现在,全国一些省市已取得了相关改革试点的成功,表现在:

1.在机构规模设置方面

使机构精巧化、人员精简化甚至是转企改制等都是行政事业单位在人事、运行方面提高效率的有效手段.改革前的机构规模和人员在大多数人看来都是一个庞大的体系和数量,与资源配置的实际需要相比明显不合理,也就是说公共财政支出对于行政事业单位的分配是有失公允的,所以规模的压缩与合并、人员的精减与有效安置、以及管理层次深度与广度的缩减必是改变现状的唯一出路.

2.在资产管理方面

资产管理改革是行政事业单位改革的重中之重,由于它涉及到国有资产的流转、单位性质的转换以及利益分配格局的改变,所以资产管理改革就是要在符合与满足大多数人意愿与利益的前提下推陈出新,重视事业单位与企业、行政单位与事业单位之间的资产定性划分,明晰产权登记,做好会计方面的资产备查工作,使组织机构有效率有活力地运转经营下去.

3.在资产经营方面

行政事业单位区别于其他经济组织的根本特征之一就在于其半收半支的财务运营与依靠上级单位下拨的一定行政职能,在这种情形下就要特别注意经营性资产与非经营性资产的转换即所有权归属以及存量资产和预算管理的匹配性即资产配置的科学性,在经营资产的过程中做好配套的监督管理与评估工作,明确责任归属并最终将经营性资产剥离开来,使我国财政成为真正意义上的公共财政.

三、公共财政视角下行政事业单位改革的难点

1.在机构规模设置方面

机构庞杂、人员冗余是全世界范围内公共机构所普遍存在的问题.一方面,行政事业单位要遵循精简的原则改革机构设置和人事编制,另一方面也要遵循统一、效能的原则妥善处置因机构和人事变动而造成的人员分流与安置.虽然改革意向明确,但是受到各方权力抗衡、利益博弈的影响,实务中行政事业单位改革困难重重.在八十年代初期就说过,精简机构是一场革命,指出和地方政府机构需要精简三分之一,三十年过去了,虽然经济体制改革的成效不小,但是行政体制改革效果明显不如前者,这说明我国行政事业单位的改革还需要实行进一步的改革与深化.

2.在资产管理方面

从公共财政的角度来说,行政事业单位收到的下拨资金具有专用性,用途特定,占用形态稳定.因此相对于不断推进的国有企业及其资产管理改革而言,现实中行政事业资产管理的改革明显滞后,主要体现在非经营性资产像经营性资产转换的过程中国有资产流失严重、缺乏完整和合理的产权登记备查资料等,而且在现代社会经济利益的诱导下很多行政事业单位高举创收的旗号,并不是把维护和利用好组织资产作为自己的本职工作,管理当局管理目标的制定与实施严重脱离整体改革的思路与运行轨道.如有的事业单位的土地、房屋等动产被个人违法侵占,有的单位在管理当局默许的情况下违规进行土地的投资和房地产开发,进而将国有资产转入个人账户,还有一些单位的执法人员钻法律的空子建立与本单位有竞争或关联关系的业务简介侵夺国有资产并从中牟取暴利.

3.在资产经营方面

首先行政事业单位的预算管理是公共财政给予其工作支持的一个重要经济指标,但现实情况是我国大部分单位的财政预算流于表面形式,没有对组织进行科学细致的约束与控制分析,与实际工作情况相脱离,在预算的编制上缺乏一套完整、统一的方法和体制,对单位整体的财务收支缺乏有力的控制力和约束力.其次,除转制企业以外的行政事业单位与其他自由经济主体不同的一点是它们不用面临巨大的竞争压力和生存问题,因此客观上这些机构普遍缺乏有效的激励机制,资产运营成本负荷高,自然也连带性的使我国的公共财政面临巨大资金压力.最后,就目前来看行政事业单位一定程度上是被纳入到了公共财政体系的支出之列,它不是纯粹性的靠财政支撑的政府部门,也不是纯粹的盈利性质的普通企业,由于管理体制上存在先天不足,经常导致实际费用支出超出预算范围,在资产经营的过程中资金使用效率低下而面临收不抵支,诸多单位相同的境况自然而然就形成了全国性年复一年巨大的财政预算压力.

四、结语

我国的行政事业单位改革是一个历经机遇与困难并存的发展过程,而要想从根本上对其进行制度、管理和机制上的创新,使其与真正意义上的公共财政融为一体,必须把握自身在观念上的正确转变,从制度层面入手,重点放在管理上,以科学有效的机制约束和引导组织的正常经营与运转.