审计风暴“转型”

民众认为,“不点名”是一种退步；业内人士认为,“不点名”是一种进步.究竟孰是孰非?

“9个部门吃空额；18个部门挪用专项资金为私用；7个部门隐瞒收入、虚例支出,将资金私存私放”6月27日,国家审计署审计长李金华在做预算执行审计情况的报告时如是说.每年6月底,“铁面审计长”的这个报告,都是全国人大常委会例行会议的重头戏.2002年以来,由于“审计风暴”深入人心,李金华的报告已经成为民众的心理期盼.

但是,在李金华读完今年的报告之后,民众的心理却有落空的感觉.因为牵扯到上述违规行为的部门并没有被点名,众所期盼的新一轮“审计风暴”难见踪影.两天以后,时事评论员时寒冰在《上海证券报》发表时评,称“审计报告不点名不利于审计监督”.

同时,今年的审计报告还向其他例行报告靠拢,先说成绩后说不足,改变往年只说“不”的局面,导致今年报告比往年更长.

这些表面上的变化,尽管令民众难以理解,但在业内人士看来,却有着“转型”的意义.“此前,对违规问题的查处是审计工作的重点,现在,这一重点正在向绩效审计过渡,是一种进步”,中国审计学会理事、武汉大学商学院教授廖洪对《中国新闻周刊》说,“虽然有轰动效应,但违规毕竟是少数,绩效审计才是日常审计的重点,这一转型也符合国际潮流.”

不点名是一种妥协?

“审计风暴”最为猛烈的2004年,也是各个部门反弹最为强烈的一年.据本刊不完全统计,前年的这个时候,云南大姚地震灾区相关部门、锦州交行和法院、国家电力公司、长江重要堤防隐蔽工程建设管理局纷纷对审计报告提出质疑,或为自己找出开脱的理由.

后来,财政部、发改委、教育部、交通部、国家体育总局等一大批国家部委也被一一点名.“相对于地方,这些部委的反弹虽然没有见诸报端,但影响力更大”,一位审计学者告诉本刊,“审计署不仅压力很大,风险也不小”.

“现在一年查五十几个亿的违规资金,以前也不是没有,只不过,前几任审计长的时代,还没有向全国人大做报告的规矩,都是内部报告”.中国审计学会副会长张以宽说.

尽管李金华在全国人大常委会做报告时已经强调,将用公告制取代现在的“总报告点名制”,但外界普遍认为国家审计署将重回内部查账的老路.6月27日以后,多名国家审计署官员受到问询：你们究竟想怎么搞?

一名国家审计署官员为此详细讲解了目前实施的公告制的由来：2003年,公告制就已开始部分取代点名制的功能.点名制的好处是,社会影响力大,媒体跟进迅速,能够在短时间内形成合力,有助于违规问题的整改,甚至从长远来看有助于审计体制的变革.但是,点名制的弊端在于,李金华审计长不可能在有限的总报告篇幅内点出所有违规部门的名字,而有选择的点名,显然没有坚持一视同仁的原则,本身就有些不公平.况且任何一项审计都将形成单一的审计报告并公布在国家审计署的网站上,较之点名制更为详尽.就在李金华在全国人大常委做报告的前一天,对中国农业银行的审计报告被公之于众：违规存款业务142.73亿元,违规发贷276.18亿元,违规票据业务97.18亿元,3名省级分行行长被免职.

“因此,公告制较之点名制,是一种进步.”这位官员说.他告诉本刊,这一做法,仿效了美国审计总署的操作模式,该国的分项审计报告,民众可以上网查询,也可以查阅报告副本.

可以预见的是,今年分项审计报告还将包括青藏铁路环境保护审计以及开发区财政税收政策审计,无论是环保还是开发区,从前都未进入过审计总报告.“此前,国家对环保和开发区问题上的审计力度一直不够.”廖洪说.

重点转向绩效审计

据张以宽回忆,国家审计署成立之初,国务院对审计署的要求是：全面审计抓重点.这个重点,就是加大对违规问题的审计力度.

在“审计风暴”进入第5个年头的时候,违规行为已经在相当程度上得到遏制,用李金华在今年报告中的话来说:“总的看,财政部在具体组织2005年度预算执行过程中较好地履行了职责,预算编制的质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高.

这次审计查出的2005年度新发生的违法违规问题金额8.65亿元,仅占审计当年资金量的0.6%.”

从违规审计到绩效审计这一转型,李金华在去年就有所提及,对违规和绩效审计的比例大概为“一半对一半”.

“绩效审计是一种非常科学的管理模式”,全国高级审计师评审委员会委员、北京工商大学会计学院副院长赵宝卿对《中国新闻周刊》说,“钱怎么花的,花出了什么效果,只要一审计,立竿见影,较之其它方式的考核,这种考核方式的论据更为充分”.

转型中,和绩效审计一起获得加强的,是世界上独一无二的经济责任审计.绩效审计对事,也是世界通行的审计规则；而经济责任对人,具有鲜明的中国特色.“这主要是考虑到,中国的一把手干部更多为任命制,具有较大的权力,对他们进行经济责任审计,有事半功倍之效.”廖洪说,“1986年开始施行的厂长经理离任审计,是今天经济责任审计最早的雏形.”

不过,到目前为止,因经济责任审计落马的高级官员尚未见诸报端.但据本刊了解,国家审计署在经济责任审计方面已投入了大量的人力物力.

重点转向绩效审计和经济责任审计之后,审计部门的工作量骤然加大,对常规问题的动态追踪显然比重点追踪更加费时费力,也使原本人手紧缺的难题雪上加霜.

另一个让人不平衡的对比则是,国家审计署的公务员总量只是美国国家审计总署的1/10,难免在做绩效审计和经济责任审计时捉襟见肘.

审计体制变革任重道远

在审计工作重点转型之际,审计体制的变革已经不是媒体热评的焦点.相对于两年之前“审计风暴”最为猛烈的时期,加强财政预算监管强化上游监督以根除审计风暴、将国家审计署列入人大序列来加强横向监督等建言出现的频率越来越低.两年前,和教育部前副部长张保庆一样,国家审计署前副审计长项俊波在调离审计署之前,也提出了设立国家审计院的构想.

在接受本刊采访时,张以宽还提出了开展对政策进行事前审计的建议.他举例说,美国在对政策的事前审计方面取得了很大的成功,如果我们西学中用,将对一些正在出台、已经出台的政策,比如公车改革的合理性等做出科学的界定.

“学界的上述共识,暂时还没有获得采纳.”张以宽和赵宝卿告诉《中国新闻周刊》.在这一背景下,廖洪等人仍然在坚持审计体制改革“两步走”的策略.第一步,全国审计系统垂直管理以根治地方保护主义,第二步,将审计部门列入人大序列.“我们还没走第一步,怎么能奢求第二步呢”.廖洪对本刊说.

这两大步虽然没有迈出,但并不意味着决策层没有预热.今年6月1日,修订后的《审计法》出现了多处重要变化.例如,新《审计法》第四条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告.

审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况.必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议.国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告.

“这一前所未有的规定,强化了人大对审计工作的介入力度”.廖洪说.