行政垄断的法律规制

改革开放二十多年,我国已经初步建立了社会主义市场经济体制.但是这一体制尚不完善,旧的计划经济体制的残余与市场经济规则出现了激烈的冲突,行政权力迟迟不愿退出经济领域,在制度供给不足的条件下,行政权干预经济并异化为行政垄断的现象也就无法避免.由于行政垄断与市场经济的“主体平等、竞争自由”的原则相背离,阻碍了我国社会主义市场经济的健康发展,同时具有深刻的政治危害性,因此,规制行政垄断的呼声越来越高.全面深入地认识具有中国特色的行政垄断,找出符合中国国情的规制方法,对于完善社会主义市场经济体制、维护社会安定团结具有重要的意义.

一、行政垄断的定义及特点

1.行政垄断的类型

曼昆（N.Gregory Mankiw）将市场垄断分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断. 其中市场垄断和自然垄断都是经济垄断的形式,是市场竞争发展到一定程度后异化的结果.而行政垄断则是从高度集中的计划经济体制向市场经济体制渐进转型的产物.

目前在我国普遍存在的行政垄断可大体分为地区垄断和行业垄断两类 ,或者进一步细分为地区封锁、部门垄断、强制交易与强制联合限制竞争等 .从行政垄断的多种表现形式我们可以知道,行政垄断并非基于市场主体自身的经济行为,而是以行政权的滥用为核心,其他公权力综合运用、影响的产物 .那么,以此认识为出发点,我们可以把行政垄断定义为：行政主体包括地方政府机关和国家行业经济管理部门利用行政权力和行政行为,在其他公共权力综合运用的影响下,排除、限制或干涉市场主体的合法竞争,破坏社会主义市场经济秩序的行为.

2.行政垄断的定义及特点

行政垄断是一种在行为主体、行为方式、行为后果等许多方面不同于滥用经济优势地位、合谋限制竞争等垄断形式的限制竞争行为.其特点决定了对行政垄断必须采取不同于其他垄断形式的规制方法.行政垄断的具体特点表现在以下几个方面：

(1)行政垄断主体地位的特殊性.由于行政垄断的主体为政府和政府部门,其地位的特殊性表现在两个方面：第一,非市场主体.从政治、经济、法律角度看,行政垄断主体是具有行政管理职能的、非营利性的公法人,与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等垄断形式的主体（从事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织）是非同质主体.第二,周边环境极其复杂.譬如：行政垄断主体是非市场主体但又不能超脱市场；行政垄断主体具有独立性又与其他行政机关联系密切；行政垄断主体与其公务员利益指向的二元性等.

(2)行政垄断具有强制性和隐蔽性.由于行政垄断主体是一个公共权力机关,为了维护社会利益,法律赋予了行政机关的行政行为具有强制执行效力,行政相对人必须服从.其隐蔽性表现在：主要是通过制订具有强制力的行业规章、地方性规章、命令、决定等方式限制市场竞争行为；所保护的利益中有群体利益（地方利益、行业利益）以及行政垄断主体常常以管理和维护市场秩序为借口限制竞争等方面.

(3)行政垄断的动机与目的呈现多样性.行政垄断的动机与目的除了谋取经济利益,还有其他一些附带的（有时是主要的）动机与目的.如行政机关控制企业的；领导干部谋私；领导希望取得良好政绩,以便将来能据此得以高升等等.

(4)行政垄断具有政治危害性.滥用经济优势地位、合谋限制竞争等垄断形式妨碍了公平、自由市场经济体系的形成,损害了其他经营者的利益,侵犯了消费者的权益.行政垄断除了具有这些经济方面的危害性外,还有一些特殊的危害性,即政治危害性.如行政垄断阻碍了我国政治体制改革和经济体制改革的进程；滋长了社会的腐败现象和其他一些不正之风；产生了新的社会分配不公；破坏了社会主义法制的统一；腐蚀了人民的思想等等.因此,行政垄断的危害比滥用经济优势地位、合谋限制竞争等垄断形式的危害性要大得多.

二、行政垄断的成因

1.体制的缺陷

本质上讲,行政垄断就是行政集权在经济领域的反映.长达两千多年的封建社会的集权制度、建国后长达三十多年的计划经济制度,使我国的政治具有浓厚的行政干预经济的传统.在我国的改革进程中,经济体制改革推进较快,而政治体制改革明显滞后,至今许多关键性的问题没能真正得到解决,例如政府职能转变举步维艰,行政权力迟迟不愿推出经济领域,政企、政事、政资不分的状况还比较严重,行政审批、行政收费没有得到有效限制,政府机构仍然庞杂,部门职权界定不清等,促使行政权力管理经济的状况得到强化,权力与经济交织,形成诸多弊端,行政垄断便是其中之典型.我国虽然也进行了行政机构改革,但改革不彻底.行政垄断的主体受各种利益的驱动,想方设法要保存或扩大手中的权利.在缺少有效制约的环境下,改革始终在“精减――膨胀――再精减――再膨胀”的怪圈中循环.政府机构多了,滥用行政权力谋取部门、小集团和个人利益的现象也就多了.另外,由于政府职权的重新界定不明确,部门间的权力边界模糊,给行政权的滥用与超越留下了可乘之机.政企不分、官商不分,行政权力与经济力量之间存在着千丝万缕的联系.

体制的缺陷还包括现行的与地方“分灶吃饭”的财税体制.该体制一方面在制度层面上承认了相对独立的地方利益和部门利益,从而刺激了地方政府的利益需求,因而通过各种手段增加财源.另一方面,“在现在的分税制中,财政集中过多,省里财政基本满意,地级财政过得去,县级财政很困难,乡级财政基本上依靠向农民收费度日；经常出台增加工资政策,许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用,但是在财力的划分上没有以钱定事；和省级财政依靠税收,地级以下财政依靠收费维持,使得农民和企业交了税以后,还要承担很多收费,从而抑制了投资和企业的扩大,中小企业很难存活,就业问题日益突出.” 于是,政府受主动和被动的利益驱动,帮助企业抢市场,搞市场封锁和地方保护.

2.法制的欠缺

在社会主义法制尚不完善的大环境下,反行政垄断的效果不尽如人意.尽管近年来反垄断尤其是反行政垄断取得了成绩,但是现行反垄断立法状况和执法状况依然存在诸多问题,概括如下:(1)反垄断立法形式散乱,没有形成一个专门和完整的法律体系,主要以条例、法规、规章等形式出现,在实践上难以得到普遍地遵守.(2)反垄断立法内容存在疏漏,对一些垄断行为没有规定或者规定不健全.(3)法律责任设置不科学、不完善,对行政垄断行为制裁力量尤显薄弱.(4)现行反垄断法的主要机构是工商行政管理部门,由于隶属于政府,处于政府控制之下,独立性和权威性不够,难以有效执法.

三、行政垄断的法律规制

我国的行政垄断是经济渐进转型的结果,是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的,其本质属性是法定垄断（Statutory Monopoly） ,因此法律应是行政垄断规制的主要手段.根据我国的现实情况,至少应从以下三个方面规制行政垄断：

1.建立健全比较完善的行政程序法,从法律上规范政府职能,保证行政监管行为的公正合理

1989年以来,我国陆续出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等重要法律法规,行政机关的行为因此受到司法审查,但从规范行政程序尤其是规制行政垄断方面来看,这些法律尚有不足,主要表现在：缺乏明确的宪法规定；缺乏统一的行政程序立法,诸如行政许可、行政强制（执行）、行政征收（税费）、行政调查和检查、行政确认等行政行为还没有纳入行政程序立法；行政程序立法由行政机关制定,结果往往权利义务不对等,扩大了行政机关的权利,增加了相对人的义务；行政程序的参与性弱,透明度低；责任制度不健全,缺乏行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定,违反法定程序竟不会影响行政行为的效力等 .

行政程序法之所以与行政垄断规制有着较为密切的关系,主要是由行政垄断的成因和行政程序法的功能决定的；行政垄断的产生与行政程序法不健全、不完善存在高度相关性.这大致可分为两种情况：第一,制约行政权力行使的程序规范的缺失导致行政垄断；第二,行政主体违反法定程序而导致行政垄断,这是因为程序性规则不具体不完善,难以对行政权力产生有效的约束.因此,只有制定和完善行政程序法才有可能事前对行政垄断进行规制.

2.建立健全现代企业制度的相关法律,重点是推进产权制度改革,依法确立行政权的非经济化规则

完善的竞争机制是市场优化资源配置赖以实现的前提,产权主体的社会化是建立社会主义市场经济体制的基础条件.我国产权制度改革的目标就是为了从根本上解决计划经济体制下高度集中和单一的产权体制,培育产权多元化的竞争性市场,使企业真正成为公平竞争的市场主体,最终建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度.显然,改革指向“政企不分”为表象的行政垄断.我们这里所界定的“政企不分”,是把行政权经济化,使得行政权带有浓厚的经济色彩的行为.所以,建立现代产权制度是行政垄断规制的重要手段,是确立行政权非经济化,确立行政权是非盈利性权力的有效方法,它能够“割断部门、行业和地方的机构、人员膨胀与行政化垄断得以强化之间存在着的互为因果的内在联系” .从这个意义上来说,产权制度改革的相关法律法规如投资法、公司法等也是行政垄断法律规制体系的重要组成部分,是事中规制行政垄断不可缺少的环节.

3.尽快制定专门的反垄断法

关于反垄断法是否应该对行政垄断行为进行规制是存在争议的,反对的理由主要基于经济垄断与行政垄断存在本质区别、不符合法律理论等.但大部分学者都认为鉴于中国垄断现象的特殊性,对行政垄断的规制不仅应该纳入反垄断法的调整范围而且应成为反垄断法的重点规制对象.著名经济法学者孔祥俊曾特别指出：反垄断法归根到底是制止具有限制竞争后果的垄断行为的法律,哪些行为应当纳入反垄断法的调整,不取决于行为主体是谁,而取决于行为的性质和后果；反垄断法对行政垄断能否起到应有的遏止作用,完全取决于立法者的立法态度,如果立法者赋予执法机关足够的制止行政垄断行为的执法权力,规定行政垄断行为的严厉的法律以及行之有效的执法途径,完全可以发挥其显著的作用.

四、结束语

从世界范围来看,行政垄断已经成为渐进转型经济中最严重的腐败形式之一,要完善我国的社会主义市场经济体制,就必须坚决清除行政垄断行为.行政垄断的规制因此必然是建立社会主义市场经济体制的内在要求,是实现依法治国方略的客观需要.同时,行政垄断的规制也是我国加入世界贸易组织（WTO）后应履行的义务.我国完善社会主义市场经济体制的进程,同时必然是完善社会主义政治体制,实现法治的进程.但这些社会政治经济制度与规则的普遍确立与有效运作,离不开相应法律制度的确认与配合,公正而完备的立法才能使社会宏观调控尽力减少因理性有限性与信息不完全所导致的无效性.这是社会走向现代化过程中的客观必然要求.

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