“后煤改”财政失血

在民营小煤窑风行的十几年里,煤老板和基层政权、村民之间也构成了一种共生关系.山西煤改开始后,首当其冲的是基层财政失血和公共物品匮乏

《财经》记者 李纬娜

从山西西南运城市一路向北,到临汾市乡宁县西坡镇,车程为三小时.这里是山西最重要的煤炭资源基地之一.

“几年前,路面上的煤灰足有5厘米厚,根本不见绿色.汽车一过,黑土飞扬,灰头土脸.”出租车司机郑九斤对《财经》记者描述,“现在空气清新多了.”

2010年“五一”刚过,嫩绿的气息迎面扑来.沿途经过两个乡镇,十多个村庄,路旁鳞次栉比的中小煤矿基本处于停工状态.

山西煤改已渐入尾声.除了1500座中小煤矿陆续被关、停、并、转,国有煤矿获得支配权,此番资源整合对中小煤矿所在地的财政结构影响巨大.

据《财经》记者了解,自2008年9月煤改以来,山西几乎所有资源大镇、资源大村均陷入“失血”的窘境――年均千万余元的财政收入已是明日黄花,公共产品提供几近停滞,当地的生活水平重回到温饱线徘徊.

失业、缺水、缺煤、补贴取消往日中小煤矿带来的种种明、暗“福利”消失殆尽.

有西坡镇人问《财经》记者,“好空气能当饭吃吗”

村镇财政干涸

西坡镇地处乡宁县西南,是一个产煤大镇,地质储量2000万吨,可采量1600万吨.在煤炭资源整合之前,该镇的富饶远近有名,素有“乡宁西大门”之称.

镇政府企业办公室主任张军龙告诉《财经》记者,全镇原有煤矿七座,产能都在9万至21万吨之间(山西煤改中,年产量30万吨以下的小煤矿须关闭).在当地,年产量在9万至15万吨的小煤矿占绝大多数.西坡镇的富煤程度可见一斑.

其中,三座矿归镇政府管理,其余归数个村委会管理.所谓“管理”,主要是财政贡献――除正常缴纳至县级财政的税费外,这些煤矿需每年分别向镇、村级财政“输血”.“镇管煤矿的钱上缴给镇政府,村管煤矿的钱上缴给村委会.”张军龙说.2008年以前,这一部分资金已构成底层政权的主要财政来源.

这种模式有其历史原因.在煤炭市场开放之前,上述煤矿均由镇或村出资筹建.20世纪90年代,煤炭行情一路走低,小煤窑陆续交由个人承包.因此,除税费,煤老板们每年还需向当时煤矿的“主人”――镇政府或村委会缴纳一定利润,作为“承包费”.

2004年,依照国家出台的产权明晰政策,煤矿由承包变为转让.在缴纳一定数额的资源款之后,承包人将煤矿写断,建为私营企业.但是煤矿对村镇的供血并未停止.

“企业依然要交钱给政府,不再叫利润上缴了,而是‘转让费’,其实还是原来那一块.”张军龙表示,转让费的具体数额完全由政府和企业谈判决定,根据产量、煤质等因素,“直接谈一年给多少钱”.虽然“谈的过程会比较难”,但最终双方都会签订一份有效期为3年至5年的合同.

开始煤矿整顿之前的2006年,西坡镇从三座镇属煤矿获得648万元,占该镇全年财政收入80%以上.

“转让费”并不是小煤窑给西坡镇的全部费用.2001年起,西坡镇下属七座煤矿还需按照其实际产量缴纳“支农基金”,标准为1元/吨.这是西坡镇订立的土政策,资金主要用于支援农业、平整农田、兴建水利等.据镇政府透露,这部分收入每年约为100万元.

2008年之前,民营煤矿对基层财政类似的或明或暗的贡献,在山西省各小煤窑聚集地均非常普遍.

2008年起,随着山西省声势浩大的煤炭资源整合启幕,“转让费”和“支农基金”供给均戛然而止.

“我清楚地记得,从2008年7月23日开始,我们镇七个矿就一两煤都没有出过.当然也不存在交‘利润’、交基金了.”张军龙指出,煤炭是西坡镇支柱产业,其他财政收入基本没有.而乡宁县转移支付到西坡镇的钱少之又少,仅够维持基本运转和人员工资开支,原因是“县政府要搞一个平衡,把钱尽量拨到没有煤炭资源的乡镇.”

镇政府多位工作人员证实,自煤炭资源整合以来,镇政府就处在入不敷出的境地.2009年时曾向县财政借款30万元发放工资.自今年1月起,非在编人员工资就未曾发放过.而镇政府的日常开销也基本靠赊账,比如在粮店、米店、油店、水产店、烟酒店等,政府都有不同数目的赊欠.

产业空心化已见端倪

与濒临破产的基层政权一起,陷入困境的还有当地经济.

西坡镇办公室提供的数字称,全镇原有近8000名青壮劳动力在煤矿工作,占当地户籍人口一半以上.另据《财经》记者了解,由于煤矿占用了当地资源且受制于政府管理,为减少村民闹事、减轻当地政府就业压力,每一个煤矿约可解决当地1000余人就业,加之煤矿生产时所带动的拉运煤、给水、洗煤等辅助产业,村庄里98%以上人口均从事着与煤炭相关的工作.

“一天挣50元是比较轻松的,每家月收入基本在2000元以上.”一位曾在村级煤矿工作数年的矿工透露,“去矿上工作是一个家庭最主要的收入来源.”

煤出厂后往往要加掺煤矸石,以增添煤的分量.出租车司机郑九斤回忆说,他曾帮煤矿拉送过煤矸石,那时可卖到50元/吨,而成本只需每吨15元.另一种相似的增重手段是掺水,运输过程中水会逐渐流失,而村民们往往就会在路边支个摊子,专做掺水生意.行情好时,每个摊位每天挣1000元.

2008年停产以来,这种好日子一去不复返.前述矿工告诉《财经》记者,大概有20%年轻劳动力远走宁夏、河南、陕西等地继续做矿工,村里留下了大量四五十岁中年劳动力.他们无处可去,又疏于农业多年,只能依靠前些年的储蓄过日子.“好多人家现在穷到连小孩子的奶粉都写不起.”

在西坡镇多个村庄,许多村民居住的窑洞只有炕、饭桌、衣柜、电视机等简单家具,墙壁早已裂出好几道深深的缝隙,破损的墙面和窗户只能用旧报纸暂时遮掩.

收入普遍下降,把西坡镇的经济生态拖入泥沼.5月8日是周末,镇中心沿街的小店铺近三成贴着封条,还在营业的店面内也几乎看不到顾客,一派萧条景象.

西坡镇街道办工作人员王建军说,煤改之前西坡镇每隔一段时间就有外地客商前来赶集,那时光店铺卫生费一个月都能收900元.但近两年来,村民们手头基本没有余钱消费,集市早就取消,沿街店铺卫生费一个月所收不足300元.

目前,西坡镇所在的乡宁县只有一家县办煤矿仍在生产,为毛则渠煤炭有限责任公司(下称毛则渠矿).但由于外来人口易管理、赔偿少(若出事故,赔偿金额常常只需当地人口的一半左右),对当地劳动力基本关上了大门.西坡镇村民说,本地人往往要靠“找关系、送银子、批条子”才能应聘上岗,故进入县办煤矿的村民屈指可数.

西坡镇政府提供的统计数据显示,截至2010年4月底,全镇剩余劳动力超过5000人,占全镇总劳动力一半以上.一位镇干部表示,即便煤改完成后恢复生产,技术改造也会大量压缩矿工数量,届时全镇剩余劳动力比例仍将超过30%.

而以往小煤矿带来的种种“福利待遇”也一并消退.2008年以前,西坡镇村民享受的“补贴”大致分为两类:一种是补偿,即每一户人家不仅每年可获得100元-200元的额外补贴,农历春节、中秋等传统节日还可多得到70元-100元不等的节日费,另一种则是生活用煤免费供给,不论年龄大小,户籍人口每年均可获得1吨免费煤,基本可解决村民冬季用煤.此外,因家庭贫困支付不起上学费用的家庭,小煤矿也会在村干部动员下捐款.

小煤矿关停之后,补助自然没有着落.生活用煤方面,虽然接管方县办煤矿和省属煤企于2009年开始给西坡镇村民发放免费煤票,但人均300公斤的配额并不够用.许多村民说,现在他们要么从外省购煤,要么上山砍柴禾烧.

公共事业停滞

官、民俱贫的直接后果之一,是基层公共物品几成画饼.“每年全镇都有公共设施建设规划,比如修路、打井、建学校或医院等,但现在没钱什么都干不成,再怎么规划都是空话.”张军龙感叹道.

2008年以前,小煤矿每年除缴纳“转让费”和“支农基金”,还被镇政府或村委会以各种名义强行摊派或捐款集资.这部分费用少则几百万,多则上千万,不计入公共财政账目,但在当时是镇、村提供公共产品的主要资金来源之一.而据《财经》记者了解,这一状况在山西各地都非常普遍.

山西中吕律师事务所主任高剑生曾参与过山西煤炭重组谈判,他向《财经》记者举例,2008年煤炭资源整合前,一南方商人收购了一个年产量约15万吨的小煤矿.在该煤矿还在技术改造尚未有产出时,商人就被“劝说”给所在村修建了一条公路,并修缮了一所小学,投入高达上千万元.

“在山西,迫于当地政府和老百姓的压力,小煤矿被强行摊派是一个普遍现象,如果不答应,煤矿要想正常生产会很难.”高剑生总结说,与国有大矿相比,虽然中小煤矿对国家税收贡献较小,但在承担当地民生改善义务方面贡献颇大,比如修路、搭桥、建医院、盖学校等,煤老板出资比例非常高.

2002年,西坡镇曾发起新城镇建设,重建街道房屋,并搭建了一个供村民娱乐休闲的和谐广场.彼时,镇党委书记曾与煤老板一一面谈,邀请他们“出点钱为家乡做贡献”,结果煤老板们最多的出资四五百万元,最少的也有几十万元.历时三年的新城镇建设共花费2000余万元,其中,小煤矿出资占比70%-80%.

而从2007年开始规划实施的西坡镇赵院移民新村就没有那么幸运,这项工程是将煤矿塌陷区群众整体搬迁,异地建房居住.它本该于去年年底完成,时至今日,仍只完成总工程量的78.

赵院村支书郭耀华说,按计划,该项目资金由县办的毛则渠矿、乡镇小煤窑和农户三方,各出资2000万元,加上县、镇两级政府补贴而成.

2007年第一期资金已到位,工程开工.其中来自小煤窑的资金过千万,占其应出资金的一半.2008年,山西煤改启动,乡镇煤矿旋即被关闭,同时农户收入降至冰点,剩余资金就再也没有筹措出来.目前,连同已建工程的未到位资金,该工程资金缺口高达3669万元.

4月27日,一份《赵院新农村续建资金报告》已递交至乡宁县政府.这份报告提出,希望县政府在此次煤矿整合时,能够从上述煤矿所获收购款中扣取其拖欠部分的资金,并从公共财政中给予拨付其余缺口资金.但截至发稿时,乡宁县政府并未对此作出答复.

另一个乡村公共物品的典型――“吃水工程”也处于停滞状态.由于煤炭采掘日益向纵深发展,西坡镇下辖9个村中的7个村,水源均被不同程度地破坏,河流几近干涸.2006年以来,村民们大都靠写水度日.

“购水平均为1立方米30元至40元,如果紧巴巴地用水,每个家庭每个月的用水量是1.5立方米,现在没有收入,写水变得十分困难.”王建军说.

西坡镇提供的解决之道是钻打水井.当地为黄土高坡,且煤矿开采已破坏表层地下水,需要打深井至500米处才能出水,打井的费用一般在70万元左右,加之水管、水泵、水塔、水池等配套工程,一口水井的投入约需130余万元.

张军龙告诉《财经》记者,从2000年起,钻打水井被纳入山西省“饮水解困工程”,上级财政可拨60%-70%费用.余下部分,在2008年以前的解决之道是镇政府支付10%、村委会集资支付15%-20%,煤老板捐资支付5%-10%.

“现在,虽然上级财政依然拨付,但煤矿停产后,村、镇都没有了收入,吃水工程难以继续推进.”张军龙说.

其他的公共事业状况与“吃水工程”类似.拥有三个村办煤矿的于家河村支书樊高产坦承,煤炭资源整合前,村里的公益事业基本上都会找煤老板捐款,“他们的资金贡献至少在50%以上.”但煤矿关停之后,待建公共事业项目资金接近枯竭.

转移支付欠缺

“一般情况下,只要镇政府或村委会开口,煤老板都会支持他们的各个项目,只是钱多钱少的问题.”一位数年前在西坡镇经营过煤矿的煤老板对《财经》记者透露,如果分文不出一毛不拔,村民们很有可能会封路闹事,镇政府也有可能会卡办各种手续,煤矿继续生产的可能性就很小.

“煤老板收入也的确是暴利,1吨煤成本约80元,最高时可卖到1200元/吨,出点钱既有名又有利,不算什么.”前述煤老板说.

可是,当中小煤矿――镇、村公共财政最主要收入管道被阻断之后,由此造成的失血该如何解决未来,谁又来充当供血者的角色

《财经》记者了解到,自煤炭资源整合以来,西坡镇镇政府也曾想过“自救术”,即“收购款必须在有镇政府或村委会开具的不欠款证明前提下才能支付”,并将其上报给乡宁县促其成为一条土政策.张军龙解释说,因小煤矿停产,2008年以来就一直拖欠镇里的“转让费”和“支农基金”.土政策的初衷,是希望兼并方――即及省属国有煤矿――将收购款打入镇政府的,待政府扣除所欠费用之后,再支付给煤老板.

在煤炭兼并重组谈判之初,基层政权的确看到过希望.有参与谈判的知情人士透露,起初,兼并方甩开当地政府直接找小煤矿谈判,但因收购无法达成一致,致使谈判陷入长时间僵局.然后,迫于政治压力的兼并方不得不找到乡镇政府参与.“这一级政府对小煤矿有诸多行政管理手段,比如查处偷税漏税情况、检查劳动用工合法性等等,小煤矿压力陡增,谈判很快就有了结果.”

知情人士描述,乡镇政府介入后,谈判桌前往往坐着、工商、税务、电力等当地主管部门领导.2009年上半年,西坡镇七座煤矿同意被兼并的框架协议签订,2009年下半年,涉及具体收购款项的正式协议签订.

然而,待乡镇政府需要借力兼并方帮助解决其公共财政收入时,高级别的国有或省属煤企却绕过基层政权,直接和煤老板继续细节谈判.此时框架已定,兼并方握有资金,以拨款时效为筹码,煤老板急于变现离场,双方一拍即合.往往是收购款支付之后两三天,乡镇政府才获悉消息.

至今,西坡镇镇政府没有截留到任何一笔收购款.

至于“转让费”“支农基金”“集资捐款”等各项供给,上述知情人士说,虽然镇、村等基层政权也有此方面的担忧和抱怨,但大家并没有将其提到谈判桌前.“收购是争论核心,其他问题大家都有意无意地忽略了.”

高剑生认为,目前基层政权的困境,“应该是被收购煤矿尚未复产时的短期现象,毕竟乡镇一级政府仍然掌握话语权和行政管辖权.”主要原因在于,强龙压不过地头蛇,被收购煤矿复产后,其土地租赁、周边村民管理、道路通行等均需依靠镇政府或村委会解决.

一位镇领导曾对大企业放话,“如果你们不支持我们,那以后如果村民闹事堵你们的矿,我可就不管了,或者你们用飞机拉煤吧”.

不过,由于国有或省属煤企与乡镇政府之间的行政级别差异,可能会让双方谈判难度加大.至于消化在具体项目上的捐款集资和给村民们的各种“福利”,高剑生估计,“将不如煤老板时期那么容易拉到‘赞助’”,所获金额的多少取决于政府的谈判能力和上级政府的支持力度.

据《财经》记者了解,目前乡镇政府已多次向上报告基层困难,增加转移支付,但并未得到有效回应.