减免税普查帷幕开启

刘权是北京市西城区某外贸公司的会计,但他的工作内容却与一般的会计不同.他这样形容自己的工作：“我不是在密云,就是在去密云的路上.”

每逢月初,刘会计都要专程驱车两三个小时,赶往密云去报税.此外,公司每逢需要开具税票,他也得赶去密云.据刘会计介绍,该公司虽然在西城区办公,但为了享受到更优惠的税收待遇,就在远郊区密云了注册和税务登记.

与刘会计的企业类似,在城区办公、在郊区注册的企业不在少数.2002年11月,国家审计署京津冀特派办的工作人员在国税审计时就曾发现,某区有154户企业的工商地址具有相同的门牌号――某大街44号；92户企业的工商地址均在镇政府院内；273户企业的办公均为同一.这数百家企业,注册于同一工商地址、使用相同的办公,属于明显的异地注册.

刘会计告诉记者,国家为了发展经济、鼓励投资,近年来出台了很多减免税的政策,如高瓣技术产业的减免税优惠、第砰业企业减免税优惠、福利生产企业的减免税优惠等.同时,很多地方政府为了扩大投资,都对来本地投资的企业实行各种不同形式的税收减免,这对外地企业无疑具有很大的吸引力.选择异地注册的公司,主要目的都是享受减免税优惠.

记者了解到,税收优惠分为纳税前的减免优惠和纳税之后的税收返还.税前优惠指企业缴纳税款时享受到的税率等减免；税后返还指税款入库之后,财政又进行“退库”,将税款返还给企业.我国目前正处于经济转型时期,所出台税收优惠比较频繁.这些减免税种类繁多,具体条款千差万别,难以统计.加之中国减免税的申报数据不全、审核不严、核算统计也不完整.这在一定程度上造成了税收秩序的混乱,也给税务统计带来了相当的困难.

我国到底减免了多少税收?这些税收优惠到底取得了多少政策效益?这些问题目前谁都难以回答,税务部门也没有准确的数据可以加以说明.

日前,国家税务总局有关负责人告诉记者,为了全面掌握减免税情况,国家税务总局将于今年二季度在全国范围内开展一次大规模的减免税普查工作.据他透露,这次普查的主要内容是摸清2003年全国减免税的总量规模和结构等基本情况,以全面、准确的减免税数据资料,检查、研究和分析减免税政策的贯彻落实情况及政策效应.

三种类型减免税

税收专家、财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授告诉《财经》,在中国,减免税有三种类型：第一种减免类型是制度减免,是税收法律、行政法规和国务院规定的减税、免税.例如,对外资企业实行“两免三减”；对年纳税额在3万元以下的企业,减按18％的税率征收所得税.

第二种类型是临时减免税,如财政部、国家税务总局根据经济发展的需要,确定的减税、免税.2003年“非典”期间,财政部和税务总局就曾出台政策规定,中国国内企业、个人等社会力量向SARS防治工作的捐赠,允许在缴纳所得税前扣除；对北京市的个体工商户免收集贸市场管理费、个体管理费等各种费用,经营蔬菜的个体工商户免征增值税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等.

第三种类型是其他减免.主要是地方政府依照税收法律、法规赋予的权限,对纳税人实行的减税、免税.如地方政府对纳税人因不可抗力、意外事故等特殊原因,以及对贫困地区或确有实际困难的纳税人的减免税.此外,一些地方政府将地方财政收入的一部分返还给企业,以达到招商引资的效果.例如,北京密云区政府的一份文件中规定,对该区引进的生产型企业,按不超过增值税总额的12.5％,营业税、企业所得税总额的25％～40％,给予资金扶持三年.

刘桓教授解释说,中国实行的是分税制的税收体制,增值税、企业所得税等都是共享税种,房产税、营业税等属于地方税.在改革开放以来,一些地方政府为了实现其招商引资的目标,在税法规定的减免税的政策之外,将部分应归于地方财政的税款以奖励基金等借口返还给企业,实行“先征后返”的减免政策.更有一些地方,为了加大返税力度,将共享税中本应归于库的税收混入地方库,这被称为“混库”.

由于“招商减税”引来了大量区外企业,税务部门对纳税人很难监管,企业所得税的混库较为严重.在2002年实行所得税分享改革以前,企业所得税的入库级次是按照企业的隶属关系来划分的,但大批外区企业的涌入使税务部门征管难度加大,企业所得税大量混入地方金库.审计署特派办曾在某区做过抽查,仅5户有投资的企业,发现2002年1月1日前混入地方库的企业所得税就达近7000万元.

减免税实质是隐性财政支出

国务院发展研究中心宏观经济部主任倪红日认为：“先征后返,表现为一定时期内税收入库,但过一两个月或者转过年来又返还给地方,返还给纳税人了.所以,这一部分实际上不可能用在公共怎么写作上,不能真正算作实实在在的税收收入.”因此,如果弄不清减免税中税收返还的确切数字,很可能把返还的部分计入税收收入中,造成收入的虚增.

事实上无论哪种类型的减免税,都会造成财政收入的减少.

鉴于地方自行出台税收优惠政策的种种弊端,国务院曾经屡次下令禁止这种做法.1998年国务院下发的国发第4号文件中规定：地方政府不得在税法明确授予的管理权限之外,擅自更改、调整、变通国家税法和税收政策；2000年国务院国发第2号文件进一步规定：对先征后返或其他减免税手段吸引投资的做法,必须采取有力措施,坚决予以制止.然而在现行的分级财政体制之下,地方政府没有税收立法权,只有税收管辖权,再加上各地招商引资的压力,地方政府用地方财政资金进行税收返还的做法难以得到有效的清理.

此外,中国减免税的申报数据不全、审核不严、核算统计也不完整,各级政府究竟减免税减免了多少税收,其中多少是合理的,多少是返还的,难以统计,也难以进行管理和监督.

有关人士介绍,减免税实质是一种隐性财政支出,应该按照国际惯例,将国家减免税纳入国家预算进行管理.

减免税普查重点内容

国家税务总局计划统计司张亚倩处长告诉《财经》,历年来,税收优惠作为财政政策的一个重要组成部分,其在政府宏观调控中的地位越来越为社会各界所重视.尤其是近两年为贯彻关于实施西部大开发、支持下岗失业人员再就业、减轻“非典”疫情对国民经济运行的负面影响以及加快振兴东北老工业基地等系列重大决策,财政部和国家税务总局已经出台了一系列税收优惠扶持政策.

这些已经或将要出台的减免税政策,包括前期税务部门一直在执行的涉外税收减免、为促进高新技术发展的税收优惠政策,其总量规模有多大,对税收收入影响如何,对国民经济的稳健运行和社会协调发展的支持力度有多大,减免税政策在基层的贯彻落实情况如何,各项税收优惠是否达到了预期的效果等等,这些问题,社会各界都十分关注.这些都是本次减免税普查力图摸清的问题.

从长期来看,税务部门也需要解决减免税政策分析中数据采集的瓶颈问题.而解决这一问题,需要两方面的条件：一方面,必须进一步规范申报征收环节纳税人填报减免税信息的制度,并和减免税审批部门的信息相互校验；另一方面,完善税收会计核算中有关减免税的核算办法（包括核算范围的界定、明细科目的设置等）.

由于前述两方面的条件在短期内无法满足,当前,各方对减免税数据资料的需求又很迫切,税务总局才准备在2004年对2003年全国减免税情况进行一次普查.

张亚倩处长说,即将开展的这次减免税普查,就是想对全国范围内减免税的情况做一下摸底调查.“我们要做到心中有数,究竟减免了多少税收,这些减免税达到了哪些政策效应,还存在哪些问题等.”

根据有关人士透露,这次全国减免税普查的方案还未最终确定,不过,其范围初步确定是对2003年税务部门负责征收管理的减免税的范围之内.

在去年11月全国税收统计工作会议上,国家税务总局副局长钱冠林明确强调,减免税普查是今明两年税务部门工作的一项重要内容,应当认真测算分析各项政策调整对税收收入的影响,为即将实施的新一轮税制改革提供准确可靠的数据支持.

“减免税普查的方案很快就会出台,这是我们今年工作的一个重要内容.”税务总局的一位相关负责人这样告诉《财经》.