新分税制改革背景下的增值税反思与改革

摘 要 分税制改革尤其是增值税国地分成制度是中国经济成功的关键制度安排之一.但随着经济的发展,这个制度也日渐出现一些需要改进的弊端,但增值税国地分成制度是中国经济发展的重要制度诱因,不能根本改变,应该结构性微调.

关 键 词 分税制 增值税分成 结构性减税 增值税转型

中图分类号:D922.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-093-02

一、我国现行的分税制及增值税制度

(一)分税制的实质及依据

分税制是按税种划分和地方收入来源的一种财政管理体制.实行分税制,要求按照税种实现“三分”:即分权、分税、分管.所以,分税制实质上就是为了有效的处理政府和地方政府之间的事权和财权关系,通过划分税权,将税收按照税种划分为税、地方税(有时还有和地方共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制.

分税制体制将各种收入划分为财政固定收入、地方财政固定收入、和地方财政共享收入.

1.财政固定收入,包括关税和海关代征的产品税、增值税、工商统一税,烧油特别税,特别消费税,专项调节税,外资、合资海洋石油企业的工商统一税、所得税,烟酒提价专项收入,基建贷款归还本息收入,所属国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴,部门所属的中外合资企业所得税,铁道部、各银行总行和保险总公司的营业税,债务收入以及其他应属于的收入.

2.地方财政固定收入,包括农牧业税,城市维护建设税,车船使用税,房产税,屠宰税,牲畜交易税,集市交易税,契税,奖金税,印花税,筵席税,农林特产税,地方国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴,集体企业所得税,外资企业和地方部门所属的中外合资企业所得税,城乡个体工商业户营业税、所得税,私营企业所得税,个人所得税,个人收入调节税,国营企业工资调节税,地方基建贷款归还的本息收入,盐税,工商税收税款滞纳金、补税罚款收入以及其他收入.

3.和地方财政共享收入,包括产品税,增值税,营业税,工商统一税,资源税.分享比例分为两档,少数民族地区,实行和地方“二八”分享,其他地区一律实行“五五”分享.

增值税是一种共享税,由国家税务局负责征收,税收收入中75%为财政收入,25%为地方收入.中国最主要的税种之一,增值税的收入占中国全部税收的60%以上,是最大的税种.当然,进口环节的增值税由海关负责征收,税收收入全部为财政收入.

(二)分税制下的增值税制度

增值税(value added tax,VAT),是对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种.从计税原理上说,增值税是以(含应税劳务)在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税.中国自1979年开始试行增值税,1993年12月13日国务院颁布国务院令第134号《中华人民共和国增值税暂行条例》,并于2008年11月5日第538号令修订,修订后的《条例》自2009年1月1日起施行.修订的主要方向是增值税的转型,就是将中国现行的生产型增值税转为消费型增值税.在现行的生产型增值税税制下,企业所购写的固定资产所包含的增值税税金,不允许税前扣除,而如果实行消费型增值税,则意味着这部分税金可以在税前抵扣.世界上采用增值税税制的绝大多数市场经济国家,实行的都是消费型增值税.因为它有利于企业进行设备更新改造,因而颇受企业的欢迎.

(三)现有分税制的缺陷

分税制的实施相比计划经济条件下的统收统支,使得地方政府获得了固定的财政收入以及地方税收入的征管权,在很大程度上刺激了中国经济的发展(详见第二部分的具体分析).但是,但从建立规范的分税分级的财政管理体制的要求来看,中国有关地方税权划分方面仍然存在诸多问题.

首先,税权集中的问题仍未根本改变,导致“财权上收、事权下放”,从而使得地方政府非财政收入被迫增加.“财权上收”的主要表现是税收收益权范围、税收立法权仍然主要在.例如从本文研究的增值税税收收益范围来看,增值税分享75%,地方仅分享25%.从税收立法权角度看,2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》明确规定,财政、税收基本制度是法律保留的事项,但经全国人大或全国人大常委会授权,国务院可根据实际情况对其中的部分事项先制定行政法规.被授权机关(国务院)应当严格按照授权目的和范围行使该项权力,并不得将该项权力转授其他机关.2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》第3条明确规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行,法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行.任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定.”可见,中国的税收无论税收立法权高度集中于,通过国家法律、国务院行政法规来体现,而在地方政府税权仅民族自治地方依法享有一定的税收减、免权外.“事权下放”,主要体现在由计划经济向市场经济过渡过程中的地方政府事权增加,以及在建设和谐社会的指导下,出台的新的公共怎么写作政策,如农村合作医疗、完全免费的义务教育和逐步实现全社会范围内的最低社会保障等增加的地方政府事权,大部分暂时落在地方政府身上,客观上又进一步加剧了其事权和财政保障能力之间的矛盾.由于“财权上收、事权下放”,地方政府被迫寻求非财政收入,往往成为乱摊派、乱集资和乱收费的诱因,而“三乱”的收入则构成了体制外收入的主要来源,地方政府还通过出售城市户口、国有企业和土地来获得预算外乃至体制以外的收入.

其次,税权划分的同时对税收征管机关的权限划分未能明确.根据目前的分税制度,国家税务局负责税和共享税的征收,共享税中地方分享的部分,由税务机构直接划入地方金库,地方税务局负责地方税的征收.但是,但国税局和地税局的征管权限的划分仍然有待进一步明晰.首先,从税款征管权看,国税局与地税局的征管权限交叉,部分属于地方性的收入,如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局代征,地方政府对属于自己的收入不能充分行使税收征管权,其次征税权与其他执法权脱节,部分地方收入由国税局代征后,其他执法权如税务管理权、税收检查权、税务行政复议权如何与征税权统一,存在诸多矛盾.

再次,分税仅限于和省级政府,省以下分税不彻底.目前的分税制,实际上主要是省级政府和政府之间的分税,而在省以下分税制并无明确的规定,且分税不彻底.在分税制之后,当然要提高占整个财力分配中间的比重,来履行转移支付、支持欠发达地区的这个职能,省和市两级,作为地方的高端,也提高了自己的在财力分配中间所占的比重,县乡两级由于分税不彻底成了“缺奶吃的孩子”――用一句话来形象地描述,就是“ 省市财政满满当当,县级财政紧紧张张,乡镇财政哭爹喊娘”.

三、新分税制改革下的现有增值税反思

分税制尤其是增值税分成制度被张五常教授视为中国经济成功的关键制度,但不可否认,分税制从整体上来说,形成了“强,弱地方”的结构,在分成中拿走的太多,地方税分成太小,造成事权与财权不对称,地方政府事多钱少,普遍负债运营,发展乏力.另外两套征税体制必然加大征税成本,企业增加了办事程序和交易成本,而且权力集中在,造成“跑部钱进”和权力寻租现象.

增值税改革须克服上面提到的两个问题:第一个问题主要涉及与地方如何确定增值税的归属与分成比例,第二个问题是增值税的结构性转型问题.

关于分税制调整,笔者赞成把企业所得税全部归,增值税增加地方留成的思路.因为:(1)所得税特别是企业所得税征管难度大,税源管理难度大,税收规定由总部交纳,地方为了争得自身利益,导致征管中的矛盾大,问题多.所得税全部集中于,有利于解决征管中的许多实际问题,(2)将所得税集中于,对地方的收入有一定影响.因为所得税种近几年增长幅度较大,今后的发展潜力较大,在省以下地方,所得税和增值税的分成收入已经相当或持平,但是总体上,在地方财政收入中,所得税所占的比重、影响均不及增值税,(3)增值税既是的主体税种,又是地方的主体税种,地方财政主要依赖于增值税收入吃饭,特别是县以下更是如此,所以应增加增值税的地方留成,(4)地方经济发展、招商引资的出发点和立足点是增加增值税收入,因此,如果将增值税全部集中于,影响极大,可能严重打击和挫伤地方发展经济的积极性,不利于地方开辟财源.

与经济危机下的刺激经济、企业减税政策相适应,政府提出结构性减税的措施.结构性减税的重点将放在落实增值税转型上.自2009年1月1日起,国务院要求在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革.增值税转型改革的主要内容是:允许企业抵扣新购入设备所含的增值税,同时,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%,将矿产品增值税税率恢复到17%.经测算,该项改革将会减少当年增值税收入约1200亿元.

注释:

王绍光.分权的底线.中国计划出版社.1997年版.第85页.

“增值税”词条,引自百度百科

朱大旗.“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究.安徽大学法律评论.2007(2).

赵全厚.对我国政府公共怎么写作职责的变迁、扩展及财政保障能力的思考.财政与发展.2007(11).

陈永昌.实行了十五年的分税制应尽早改革.凤凰网财经. finance.省略/opinion/fhzl/20091022/1369310.s.2009年10月22日.

王红茹.与地方新分税制调整方案逐渐形成.中国经济周刊. .sina.省略.2008年06月29日.