俄罗斯财政联邦主义对区域经济的影响

摘 要 ：俄罗斯是联邦制国家,在财政制度上具有财政联邦主义的特征.财政联邦制对维护俄联邦的统一、促进经济发展起了不可替代的作用.但是不可否认俄罗斯的财政联邦制违背了财政联邦主义的基本精神.具体表现在税收政策、公共支出政策及区域政策都加剧了循环累积因果效应的程度,从而加剧了区域经济发展的不平衡.联邦辖下的各级政府财政自主权不足以及制度约束的缺失,诱发了机会主义行为,软化了预算约束.地区政府间竞争的不规范导致了地区间的贸易壁垒,阻碍了生产要素的流动,破坏了统一的经济空间.

关 键 词 ：俄罗斯；财政联邦主义；区域经济

中图分类号：F151.27

文献标志码：A

文章编号：1008-0961(2013)03-0012-06

俄罗斯正处于经济转型期.处理好政府间的财政关系、构建积极有效的财政激励机制,对俄罗斯来说意义重大.尤其是财政分权化改革的实践已经显现出区域经济发展差距扩大、软预算约束以及地区保护主义等问题,如不及时调整,就会威胁到俄罗斯经济的稳健运行.因此,合理划分政府间的财政权力,充分调动联邦以下政府发展经济的积极性,是俄罗斯当局须迫切解决的问题.

一、俄罗斯财政联邦主义的内涵

俄罗斯财政联邦主义是联邦主义在俄罗斯财政体制中的运用,它秉承了俄罗斯联邦主义的核心思想,在实践中对俄联邦经济社会发展都发挥了积极作用.同时不可忽视的是,它也引发了诸如加剧区域发展不平衡、软预算约束以及地区保护主义等问题.财政联邦主义理论又被称为政府间财政关系理论.

从理论上看,财政联邦制能对地方政府形成有效的激励,提高公共部门的经济效率和公共产品的怎么写作质量.随着制、政治化的出现,市场经济理念在全球范围内的传播以及经济全球化的飞速发展,越来越多的国家认识到正确处理政府间财政关系的重大意义,并逐步走上财政联邦制的发展道路.目前,无论是发达国家还是发展中国家,无论是成熟市场经济体还是转型经济体,都已经或是正致力于向地方政府下放部分权力,分权已是大势所趋.然而,这一制度却是一把双刃剑.分权程度的确定必须参考各国的政治、经济、文化及历史等因素,否则可能会导致政府的机会主义行为和腐败的滋生.

俄罗斯是转型国家的典型代表之一.苏联解体后,俄罗斯进行了激烈的制度变迁.它在经济体制上彻底放弃了计划经济,转向了市场经济；政治体制上废除了的集权,走上了议会制的发展道路,在此过程中也引发了政治和财政分权.在叶利钦时期,初步建立了俄罗斯财政体制的基本框架.2000年普京执政后,采用了社会市场经济理论的政策建议,逐步建立和完善了可控、可调的市场经济体制,同时也伴随着联邦与联邦以下政府间财政关系的激烈复杂变化.为解决制度转型带来的财政问题,推动国民经济的稳健运行,俄联邦政府不断进行财政分权化改革的尝试.

俄罗斯政府间财政关系的改革引起国际社会的极大兴趣.为什么俄罗斯的财政联邦主义会成为重点研究对象呢这是因为俄罗斯提供了一个全世界独一无二的研究案例,即俄罗斯的联邦体系在1992年从无到有,理解这种发展过程的本质可能会比研究一个更成熟的联邦体系更富有成效,因为政策改革可能会具有更深远的影响.各类组织以及世界各国学者都积极参与进来,就俄罗斯政府间财政关系的变迁过程、是否是作为降低交易成本、提高资源配置效率的制度而被理性设计、是否对经济转型起到积极作用等问题展开了激烈讨论.到目前为止,已经达成基本共识：俄罗斯财政联邦制违背了财政联邦主义的基本原则,陷入市场破坏型联邦主义,交易成本被提高,财政和经济陷入低效率困境,阻碍了经济社会的发展.俄财政部主管政府间财政关系问题的预算间关系司前副司长拉夫罗夫就曾指出,俄罗斯政府间财政关系的不良状况已严重阻碍俄经济改革进程.

二、俄财政联邦主义的积极作用

(一)维护联邦统一

众所周知,沙皇统治下的俄国是一个集权的单一制国家.到20世纪初,俄国已经是世界上疆域最广阔的国家,在这个国家里生活着包括俄罗斯民族在内的众多的民族和部落.然而在俄国统治者眼中,革命的根源在于非俄民族的民族归属感和认同感,因此希望通过俄罗斯人的民族主义情结去抑制这种日益增长的不稳定因素.这种政策的实施却适得其反,非俄民族的民族归属感愈发增强.在俄国统治者的压迫下,各少数民族开始了以民族为单位的反抗以及对俄罗斯民族的不满和仇视.此后,民族问题成了威胁俄罗斯国家统一的隐患.

十月革命后,这种民族主义倾向并没有得到抑制,反而在革命过程中得到强化,各民族地区纷纷要求脱离俄国,建立独立的主权国家.正是基于此,列宁才改变了反对联邦制和分权制的态度,在国家制度的安排上采用了联邦主义政治结构.在联邦制下,列宁对俄联邦与地区间的财政关系也进行了相应的改革,主要反映在预算体系的改革上.1918年苏维埃俄国宪法规定：预算体系由国家预算和地方预算组成,地方预算拥有独立的收支范围.在军事共产主义时期,由于供应工作的高度集中和税收收入的消失,地方预算实际上已失去独立的收入来源,因而在1920年地方预算并入国家预算.在向新经济政策过渡时,为了发挥地方苏维埃在经济和财政工作方面的主动性,在这一基础上更多地吸收广大劳动群众参与国家管理,地方预算又重新从国家预算中划分出来.1922年苏维埃社会主义共和国联盟成立,随后也就建立了联盟预算和加盟共和国预算,这两级预算共同组成统一的国家预算.于是,反映列宁的民族政策原则和集中制管理原则的苏联预算体系,便由统一的国家预算和地方预算组成.随着列宁的逝世,这种预算体系也就被高度集中的预算体系所取代,分权也成为空谈.尽管分权未能从根本上解决苏联的民族独立倾向,但在一定程度上缓和了联邦与各民族地区间的关系,对维护联邦的统一发挥了积极作用.

苏联解体后,俄罗斯人依然普遍认为联邦制是唯一能够适应俄罗斯领土面积与多样性的政体.而且联邦制建立的基础也没有改变,民族政治自治依然是政府组织的基本原则.受苏联解体的影响,民族分裂势力重新抬头,鞑靼斯坦共和国、车臣共和国以及萨哈共和国纷纷提出主权要求.为调节联邦与民族共和国之间的关系,遏制民族分裂势力,维护联邦的统一,俄罗斯联邦政府实施了条约联邦制,即联邦通过谈判的方式与各联邦主体之间签订双边条约,并纳入联邦宪法.到1998年,这类条约竟达45个.在这种讨价还价的协商机制下,联邦以下政府的财政自主权明显提升,联邦税收收入占全部税收收入的份额从1992年的约60％下降到1997年的42.5％.为应对1998年金融危机,普里马科夫政府采取了迎合联邦主体政府意图的政策,将预算收入的一半留给地区.财政权力的过度下放虽然造成很多负面影响,但确实达到了维护联邦统一的目的. (二)促进经济发展

俄罗斯的财政联邦制并不符合财政联邦主义理论的基本原则,但却对俄罗斯经济社会的发展产生了不可替代的作用.

在军事共产主义阶段,苏维埃的经济发展并没有取得预期效果,尤其是农业部门出现大幅度衰退.列宁在总结经验教训的基础上决定实施新经济政策,引入市场机制.在财政体制方面也进行了一系列改革,划分预算,并赋予各加盟共和国及地方政府相应的预算权.这些政策极大调动了各加盟共和国及地方政府发展经济的积极性.苏联在1921―1922年收购了3800万公担粮食,而1925―1926年比1921―1922年增长了1倍多,达到8000万公担；1925年粮食播种面积恢复到战前水平；1921―1924年国有大工业生产量增长了1倍.这些经济成果的取得与财政分权化改革密切相关.

苏联时期,财力的高度集中为亚洲部分的大规模开发提供了充足的资金保障.苏联先后在西伯利亚和远东地区建立了乌拉尔―库兹涅茨克煤炭钢铁综合体、安加拉―叶尼塞河综合体、西西伯利亚石油天然气生产综合体等工业区.这些地域生产综合体不仅成为东部和北部地区开发的前沿阵地,而且为苏联重工业优先发展战略的实施提供了资源保障.此外,为改善亚洲部分交通运输状况以及配合全球战略的实施,苏联政府耗资553亿卢布修建了贝阿铁路.财政投资不仅促进了经济的发展,而且巩固了苏联超级大国的地位.

独立后,俄罗斯经济陷入持续衰退的泥潭,财政收入也大幅度降低,因而财政对经济发展的作用也就有限.2000年普京就任总统后,俄罗斯经济才出现恢复性增长,并且扭转了叶利钦时期过度分权的局面,逐步理顺了联邦与联邦以下政府间的财政关系,加强了对联邦以下政府的财政控制.尽管这种做法违背了财政联邦主义理论的基本原则,但财力的相对集中却保证了基础设施、社会保障和社会福利、创新经济以及地区开发的投资需求.以地区发展的投资为例,俄联邦制定了一系列地区发展专项纲要,投入了大量财政资金.在东部大开发战略实施的第一阶段(2008―2013年),俄联邦预算将在东部地区投入170多亿美元,主要涉及基础设施、石油天然气开采、石油化工、木材加工、造纸等项目.2000―2008年,俄罗斯GDP的年平均增长率为7％,人均GDP在2011年达到12929美元.尽管这和俄罗斯政治局势、经济政策等因素密不可分,但财政的作用却不容忽视.

此外,在财政联邦制框架下建立的预算稳定基金在抵御经济危机中也起到了安全气囊的作用.俄罗斯于2004年设立稳定基金,目的在于应对经济的周期性波动,其资金来源主要是石油美元和财政盈余,主要投资于外汇和优质的外国政府长期债券.稳定基金不仅使俄罗斯偿还了大部分外债,还为政府的经济发展战略提供了资金保障.截至2009年12月,俄罗斯政府外债总额已降至379亿美元,不到2000年1580亿美元外债的1／4.2007年,为了鼓励创新经济的发展,支持产业结构的优化,俄罗斯还拿出3000亿卢布为金融战略机构融资.2008年2月,稳定基金被拆分为国家福利基金和储备基金两部分,但其功能并没有因此而消失.2009年3月1日,两项基金达到峰值――7.86万亿卢布.此后,为应对全球金融危机,两项基金共拿出2.955万亿卢布用于反危机措施和弥补财政赤字,超过全年财政支出的30％,约占当年全部反危机支出的81％.基于强大的财力保障,俄罗斯经济并没有像1998年金融危机那样趋于崩溃,而是逐步企稳,国内生产总值下滑7.9％,远远低于10％的预期,全年通货膨胀控制在9％以内.

三、俄罗斯财政联邦主义对区域发展的消极影响

联邦政府和联邦以下政府为了获取更多的财政收入份额,实现本级政府预算规模的最大化,会围绕财政资源的分配展开竞争,即财政的垂直竞争.税收及非税收收入、转移支付、政治及等因素都会对垂直竞争的结果产生影响,最终在竞争中实现公共产品供给的效率.但是这种竞争必须建立在有效的制度约束基础上,主要包括宪法和法律的约束、财政制度约束以及政治制度的约束等,否则将会诱发机会主义行为.

(一)俄罗斯区域经济发展基础的不平衡

不可否认,区域经济发展不平衡在俄转轨初期客观存在而且极不平衡.十月革命前,俄国主要工业区都集中在西部地区,区、南方区和西北区的几个工业中心面积仅占全俄的8％,却几乎集中了俄国的全部工业生产.西伯利亚和远东地区还是一片未开发的处女地.1913年,在全俄工业总产值中西伯利亚仅占1.5％,远东地区更低.在生产力布局理论和均衡发展战略的作用下,苏联区域经济发展不平衡的程度有所下降.1970年人均收入的地区差距为5.1倍,到1985年缩小为3.6倍,1990年为3.9倍.

(二)政府间收支分配对区域经济发展作用的不平衡

1991年底,俄罗斯建立了自己的预算制度,预算收入的主要来源是税收收入.因此,税收收入在政府间分配具有典型性和代表性.分权化改革导致税收收入在政府间的分配发生了根本性变化.因此,税收立法权、税收收入分配权也成为联邦以下政府和联邦政府竞争的焦点,税制和税收分享比例的多变也就不足为奇.然而,在转轨初期,俄罗斯的政治制度、经济制度以及法律制度都处于重建阶段,并且苏联解体的巨大冲击、叶利钦政府的短期权力目标、经济改革的失败等因素,导致这些制度处于极度混乱状态,也就不能对政府间的税收竞争进行有效约束,进而出现了联邦政府和地区政府的机会主义行为.

1　联邦政府的机会主义行为.面对经济的持续衰退和税收收入的大幅度减少,为实现预算平衡目标,联邦政府将一系列联邦支出转移给联邦以下政府.1992年,联邦主体预算支出在预算总支出中的比重为34％,到2001年这一比例上升为54％,虽然此后有所下降,但仍超过预算总支出的50％,比转轨国家的平均值(25％)高出近30个百分点.联邦以下政府预算承担了大量原本属于联邦预算的支出项目,尤其是社会保障和教育的支出.联邦以下政府承担了88％的保健支出和81％的公共教育支出.联邦政府机会主义行为最典型的体现是向联邦主体分配“不予拨款的联邦委托项目”.相反,预算收入却呈现集中化趋势.1998年,联邦主体税收收入占统一预算收入的比重为56.6％,到2005年降为30.9％,下降了25.7个百分点.预算收入和支出分配的不对称导致联邦以下政府严重的财政危机.为渡过危机,实现联邦以下政府的财政平衡,最为直接有效的两条途径就是增加税收收入和缩减公共支出.一方面,在丧失制度约束的分权条件下,联邦以下政府增加税收收入的举措导致混乱的税收征管环境和沉重的税收负担.1994年分税制改革后,联邦主体税费增加到70种,地方税费达140种,纳税人必须将自己近60％的收入用于缴纳各种税费,远远高于世界公认的40％的合理界限.另一方面,联邦以下政府大规模削减公共支出,降低地方公共产品的供给水平,如减少市政建设支出、降低住房补贴、削减养老金支出等. 2　地区政府的机会主义行为.受苏联解体的冲击和经济持续衰退的影响,原有的政治、经济体制的权威性和约束力急剧下降,而联邦制建立的基础又是民族一地域原则,导致强烈的分离倾向.联邦政府为实现国家统一、经济发展、抑制通胀和充分就业的目标,不得不与地区政府签订双边条约和协议,以此来确定双方的经济关系和划分管理权限.联邦与地区政府之间的讨价还价机制为某些“不听话”的地区政府攫取联邦法律以外的更多税收份额和自主权提供了条件,而那些“安分守己”的地区只能获取联邦法律规定的税收份额.以鞑靼斯坦共和国为例,联邦政府与鞑靼斯坦政府的双边协议规定,所有从该共和国征收的联邦税收都将留在该共和国.联邦政府与各地区政府差别化的经济关系直接导致地区政府公共产品供给能力的差异.随着联邦政府权威的加强和制度的不断完善,对地区政府的约束能力越来越强,其机会主义行为也就丧失了生存的土壤.

(三)政府间财政转移支付对区域经济发展的影响

分权化改革影响的另一个变量是财政转移支付.对于很多地区而言,转移支付是一项重要的资金来源渠道,占处于平均水平的地区预算资金的20％,个别经济落后的地区甚至高达40％.因此,从联邦预算获得转移支付的额度直接影响到地区政府的收入水平和支出能力.尽管转轨后俄罗斯的转移支付制度始终处于改革变化当中,但主观因素对转移支付资金的确定方式影响颇大.一方面,均等化转移支付并没有发挥财政平衡作用,公式化的转移支付体系的确定忽略了地区发展差距的存在,以基年实际征收的数据来衡量财政能力和财政收支的做法难以反映现实的财政状况,对地区政府也缺乏足够的制度激励.另一方面,大量存在的非均等化转移支付,增加了转移支付体系的不稳定性和不透明性,容易受政治因素的支配,从而扭曲财政动机.在这种制度下,较富裕地区和“不听话”地区能够获得更多的转移支付资金,其他地区则相对较少.如共和国一般都能获得联邦预算中“需要财政援助地区”和“特别需要财政援助地区”的双项补贴,而大部分州和边疆区则只能获得单项补贴.达吉斯坦共和国是1994年转移支付体系的最大受益者,而财政援助资金的使用效率却很低,在1998年转移支付体系改革中,当联邦政府试图削减向该共和国的转移支付额度时,该共和国竟公开表态,如果不想使达吉斯坦成为第二个车臣,联邦就不应该削减财政援助资金的规模.这种制度的直接后果是转移支付资金分配的不合理,导致某些地区尤其是落后地区公共怎么写作供给的严重不足.

此外,联邦政府的区域经济发展战略对转移支付也有重要影响.在市场经济条件下,在预算资源有限的基础上,俄罗斯不可能继续强调苏联时期的生产力均衡布局,而只能将有限的资源用于那些工业基础实力雄厚的地区,主要是欧洲部分和资源丰富的工业区,从而快速实现区域经济的集聚效应.区域经济发展战略的转变促使联邦政府加大对欧洲部分的转移支付力度.尽管俄罗斯在2007年提出了东部大开发战略,加大了对亚洲部分的支持力度,但受自然条件、财力等因素的限制,很难在短时间内扭转这种发展差距.

俄罗斯地区经济发展不平衡的基础条件已经导致各地区政府征税能力和公共怎么写作供给能力的巨大差别,使得发达地区能够提供相对优越的投资和生活环境,对生产要素产生吸引力,形成聚集力；反之,落后地区的生产要素则会大量外流,形成分散力,最终形成循环累积因果效应.而税收政策、公共支出政策、不完善的转移支付制度以及强调经济效率的区域政策,都加剧了循环累积因果效应的程度,导致欧洲部分和资源丰富的工业区经济增长更快,收入水平更高,而亚洲部分的广大地区则陷入贫困与落后的恶性循环中,最终使区域发展差距呈现逐步扩大的趋势.

(四)俄罗斯区域发展差距呈逐步扩大趋势

1　经济发展差距拉大.俄罗斯欧洲部分经济相对发达,几乎集中了实力较强的所有联邦主体.在GDP排名前十位的地区中,大部分都处于欧洲部分,主要包括莫斯科市、圣彼得堡市、莫斯科州、斯维尔德洛夫斯克、萨马拉州等,且这十大区域的生产总值占全俄GDP的比重呈上升趋势(见图1).据俄地区发展部研究报告,地区发展的巨大差距将会导致远东和西伯利亚地区的众多小城市在数十年内从俄罗斯的版图上消失.

人均产值的地区差距也很大.莫斯科市是全俄平均水平的1.8～1.9倍(价差因素计算在内,否则差距会更大)；其余10～12个相对发达的地区接近全俄平均水平,近2／3的地区低于全俄平均水平,还有15～20个地区产值比平均水平低50％.从人均GDP角度来看,2000年最富裕地区的人均GDP是最贫穷地区的30倍,而到2009年扩大到45倍.

2　经济增速差距扩大.通过计算俄罗斯七大联邦区的地区生产总值增长指数(见图2),可以看出区、西北区以及南方区经济发展速度仍然高于全俄平均水平,而西伯利亚和远东等地区的经济发展速度仍然比较慢,各区域间的经济增速差距拉大.此外,图3清晰地反映了俄罗斯各区域工业生产的差距仍在持续扩大,尤其是在2004年以后.

3　社会发展差距扩大.俄罗斯区域发展不平衡不仅反映在经济增长方面,社会发展也呈现出同样的趋势.2001年以后,领先区域与落后区域人均预期寿命的差距在逐步扩大(见图4).此外,人均GDP、贫困发生率、失业率、婴儿死亡率等反映经济社会发展状况的主要指标的基尼系数都呈现出逐步扩大的趋势(见图5).据新华网2010年7月26日报道,近年来俄生活质量最好地区和最差地区的差距持续扩大.在区域信息学院所做的各地区生活质量排名中,2006年第一季度,莫斯科市的得分比卡拉恰伊一切尔克斯共和国高出14.6个百分点；而到2010年第一季度,两者的差距已经扩大到27.4个百分点.

不可否认,财政联邦主义的理论基石是政府间财政竞争.竞争性的财政联邦主义不仅能反映地方政府与纳税人之间的相互关系,约束机会主义行为,而且竞争性财政联邦制下的财政竞争还是宪法约束下的有效竞争,体现了政治权力与经济效率的制衡.但竞争不是绝对的,在竞争中还必须兼有合作.随着俄罗斯财政分权化改革的推进,政府间财政关系也具有了竞争性特征,主要体现在财政的垂直竞争和水平竞争上.但这种竞争显然违背了财政联邦主义的基本原则,无序和混乱的政府间财政竞争造成了严重的经济后果.