规避税收执法风险之我见

摘 要 近年来,基层税务机关的税务行政复议与税务行政诉讼呈上升趋势,同时纳税人署名与匿名、新闻媒体明访与暗访次数均呈上升态势,这说明了在法制建设的不断推进下,公民法律保护意识的不断增强.因此降低或规避税收执法风险,是近年来税务机关努力工作的目标,也是每个税务干部必须思考的问题.

关 键 词 行政复议 行政诉 法制建设

作者简介：樊四平,湖南益阳市国家税务局党委办,湘潭大学法学院硕士,研究方向：行政方法.

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-170-02

究竟什么是税收执法风险呢?笔者认为：税收执法风险是指税务机关和税务人员执法的过程或结果,偏离或违背了税收立法精神,从而导致国家或纳税人利益受到损害,所引起对执法者过错追究的可能.由此可以看出,存在执法风险的对象是税务机关和税务工作人员；判定的标准是是否存在程序和实体违法、税收政策执行不力,是否损害了国家和纳税人利益.

一、税收执法风险产生的主要原因

(一)立法层面的因素

从税收的立法层面来看,税收立法级次相对较低,同时税收政策具有变动频繁的特点.目前由全国人大或其常委会制定的税法只有三部,即企业所得税法、个人所得税法和税收征管法,其余均为国务院制定的行政法规和财政部或国家税务总局制定的规章等,法律级次相对较低,权威性相对较差.由于税收政策变动频繁,导致税收执法规范性较差等问题十分突出,税务机关在行使征税权时自由裁量权过大,既有悖于税收法定主义原则,又加大了税收执法风险.部分法律条款不便于操作也是存在税收执法风险的主要原因.如《中华人民共和国税收征收管理法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的,可以在规定的纳税期之前,责令限期缴纳应纳税款”.“有根据”应当理解为有一定的证据,但税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间,而提前征收的目的就是为了防止税款流失,等收集到充分证据后也就不存在提前征收的可能了.

(二)税制设计的因素

从税制设计的层面来看,税制设计的本身就存在缺陷.一是征税机关的职能划分存在缺陷,从现在的情况来看,职能的划分主要按照税种进行划分,国税机关主要负责增值税、企业所得税、利息所得税、车辆购置税等税种的征收工作,而地方税收机关主要负责个人所得税、企业所得税、营业税等税种的征收工作.单从企业所得税这个税种来说,由于是共同的职能,仅以企业的成立日期作为区别的标准,容易导致管理的空位.再比如从建筑行业的税收征收工作来看,由于税种分属不同机关管理,难以对纳税人进行掌控,容易造成税收的流失.二是部分政策设计存在缺陷,造成税务机关和税务人员无法管理到位,如大宗农产品的税收管理员现场查验制度、集贸市场农民自产和贩运鉴别制度等,税务机关和税收管理员无法准确无误的鉴别和判定,导致执法风险的存在.

(三)考评体系的因素

一是双层管理机制的影响.税务机关作为征税的主管部门,在行政体制上实行的是双层管理,对下级机关的考评有着不同的口径,上级机关考评重点在于完成税收任务和准确执行税收政策的情况,而地方政府的考评重点在于完成税收任务和怎么写作地方经济发展的情况,在严格执行税收政策的过程中,难免引起与区域经济发展、地方招商引资之间的矛盾,产生税收政策执行难的问题.二是税收计划管理不科学.税收计划按照上年税收完成数和计划年度预计经济增速来制定,而且地方政府也会追加任务指标,计划在高基数上再进行高速增长,势必造成巨大的任务压力,因此基层税务机关不得已采取混入库级次、收过头税等非常规措施来加强组织收入工作.三是税收征管机制不健全.在实际工作中,存在征、管、查职权范围划分不清、信息沟通不畅等问题,“跑、冒、漏、滴”、以评代查、以罚代刑等问题不同程度存在.四是税收执法外部干扰大.基层税务机关在税源、经费、基础建设上对地方政府依赖性较强,对政府招商引资、优化环境等工作一般采取合作态度,政府一些走在法律边缘的保护发展政策不可避免地给税收执法增添了风险.

(四)人为意识的因素

一是风险意识低.个别执法人员法律意识淡薄,对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知,随意执法、执法不严、执法不公等行为时有发生.二是业务能力不强.基层税务干部水平参差不齐,整体素质不高,综合性管理人才和高级专业人才极其欠缺.而且税收执法的依据散见于复杂的税收实体法和程序法中,行政规范性文件大量存在并不断修订更新,执法人员难以全面、准确把握,容易产生工作偏差.三是道德素质低.有的干部不负责任,办事草率,造成失误；个别干部滥用职权,以权谋私,以权代法,收“关系税”、“人情税”,出现渎职行为或腐败现象,损害税收公平,埋下风险隐患.

(五)管理层面的因素

在税收执法的过程中,由于管理水平和其他因素的影响,导致出现几类问题：一是程序不全.工作中重实体,轻程序,造成程序违法.比如制定规范性文件时,未通过地方法制部门统一发布,从而对纳税人不具备约束力.二是逾期.税务机关在涉税业务时,未严格遵守时限的要求,出现逾期与逾期未的情况,比如未及时税务登记证、稽查部门办案时间过长、调取的帐簿资料未按时归还等.三是执行不力.由于税务部门缺少必要的强制手段,难以将税收强制措施执行到位,或者由于监管不力,导致部分税收违法案件处理结果难以执行到位,造成公信力的下降.

二、税收执法的主要风险点

(一)登记环节漏征漏管

税收管理员对所管辖的区域（如街道、市场、行业）没有管到位,还存在应税务登记而未或没有征收、征足税款的情况.

(二)汇算环节避重就轻

税收管理员疏于对所得税纳税人的管理,或汇算时执行政策不准,导致纳税人不缴或少缴税款.

(三)征收环节跑冒滴漏

有税不收或少收,发现纳税人申报不实不督促调帐,纳税评估不深入或者发现问题不处理,纳税人转移资产资金逃避纳税不采取税收保全措施.

(四)重点环节监督乏力

未能及时发现偷、逃、骗税的纳税人,不能及时进行实地核查,运用税收政策错误,导致税款流失.

(五)程序环节越位缺位

催报催缴、税收保全、强制执行、税务稽查等征管程序不到位、不合法,导致本身正确的执法行为由于程序错误而出现差错.总之,税务干部非主观故意的涉税行为有可能造成税款不能及时足额入库,就有可能产生税收执法风险.

三、税收执法风险的规避方式

(一)强化理论学习,增强风险意识

要通过系统的理论培训,强化每一位税收执法人员的风险意识.同时营造良好的学习氛围,让税收执法人员自觉的学习业务知识,提高业务技能,把握好执法的关键,做到执法过程不越位,重点环节不缺位.引导税务干部树立正确的权力观,发挥思想教育的润物无声、潜移默化的作用,让税务干部都有着正确的世界观、人生观、价值观.重点组织学习好国家公务员法、国家公务员处分条例、中国党章和党内纪律处分条例,帮助广大税务干部弄清大是大非的问题界限,使干部把每个执法岗位当成为纳税人怎么写作的窗口.通过持之以恒,行之有效的廉政教育,让广大税务干部充分认识到,权力是谁给的,怎样用好权,怎样慎用权,使每一位税收执法人员都有风险意识.

(二)完善管理制度,堵塞执法漏洞

税收执法的过程,是一个严格按照预定程序的执行过程,要使过程合法,首先要有严密的制度,因此完善管理制度,利用健全的制度来堵塞执法的漏洞尤为重要.依托信息管理系统与平台,有效整合管理资源,实现征、管、查各环节的有效衔接与良性互动,以信息管税推进征管科学、精细、高效；加大办税事项公开力度,细化操作规程,规范减免程序,减少人为操作空间；建立以税收执法责任制为核心的目标管理考核体系.各级领导应重视抓制度建设,从自身做起,尊重制度,遵守制度,发挥率先垂范的作用,把制度的制订与落实纳入议事范围.内部的执法监督管理部门和人员应切实负起监管到位的责任,把规章制度与实际税收工作紧密结合起来,并根据税收工作的发展变化,不断修订完善规章制度,增强规章制度的适应性和针对性.狠抓制度落实,充分发挥规章制度的管理效能,不能让规章制度形同虚设,对抓制度落实不到位,监管不力的管理部门和责任人,也要追究相应的责任,真正把制度管理作为抵御税收执法风险的一道牢固防线.

（三）构建预警机制,严防风险产生

分析探究风险发生规律,确立风险特征指标,严密排查执法风险点,定期筛选、发布风险区域、行业和纳税人群体.根据执法风险点分布状况及其动态变化,及时发现税收征管中的薄弱环节,有针对性地采取应对措施,时刻保持对风险频发部位、易发部位的高度敏感,树立良好的风险意识和培养快速的风险反应能力.税收执法风险有着从量变到质变,从滋生到激化的渐进过程,相关部门要紧密配合,着重在防范、控制、处理上下功夫,既要加强事前防患,又要对处于萌芽状态的风险加以控制化解,更要对已经发生的风险进行有效处理.

(四)构建协作机制,营造良好环境

深化与地税、工商、房管、海关、银行、相似度检测等部门的合作层次与内容,充分利用好地方政府协税护税机构的作用,争取相关部门的配合与支持,大力推进综合治税,有机平衡税收执法中多方利益关系,减少执法干扰与阻力,创造良好的外部环境.加强与纪检监察、检察、、法院的协调沟通,对税务执法中遇到的困难和问题,共同研究,协商解决,最大程度化解外部税收执法风险,创造良好的征税环境.密切与商会、纳税人协会、企业家协会、业主委员会、居委会、村委会等组织的联系与合作,深入了解纳税人利益诉求,第一时间处理矛盾纠纷.

(五)加强监管力度,及时查纠问题

要加强重点环节的监督和管理,进而规范内部监管,把内部监管作为抵御税收执法风险的一道牢固防线.要做好监督和管理,首先要提高税收执法监督部门的责任意识,配备业务娴熟、执法准确、敢抓敢管的监督队伍.要定期检查制度的执行落实情况,定期分析制度的适用性和效能情况,及时发现问题,解决问题.执法者也要加强对执法监督环节的认识,要深刻认识到执法监督的过程,是规范执法的过程,是保护干部的过程,对内加强制度建设,狠抓制度落实,规范干部行使税收执法权；对外紧密依靠社会力量,拓宽监督渠道,形成监督合力,共同规避执法风险.

(六)严惩不廉洁行为,净化执法队伍

对于少数廉政意识不强、把执法权当成谋私利的手段、办事不讲原则的个别干部,要及时进行查处,一方面使其悬崖勒马,另一方面使这样的行为不影响执法队伍的形象,不使更多的人心存侥幸去仿效.要经常开展明察暗访活动,在税务部门内部处理带苗头性、倾向性的问题,防微杜渐,维护和提高税务机关形象.制定切实可行的奖励、保密措施,鼓励社会人情税、关系税、作风简单粗暴的现象,确保权力行使到哪里,监督就延伸到哪里,出了问题能及时发现和处理,营造良好的治税环境,为地方经济的率先发展做出贡献.

(七)建立风险处置机制,做到未雨绸缪

随着新生专业化市场的迅猛发展,经营业主之间的关联日趋紧密,爆发突发性、件的概率随之增大.税务机关应建立应急预案,在风险发生之后,能紧急反应,果断处理.特别是针对事件的对外解释工作,一定要尊重事实,讲究方法,努力争取最好的传播和沟通效果.主动接受新闻媒体监督,与新闻单位合作,对的负面事件不护短,不姑息,以此来提高税务机关公信力.

预防执法风险是一项系统工程,应坚持不懈地抓紧抓好.一是要优化队伍素质.重点加强税收法治教育和风险警示教育,提升执法人员的业务素质和道德素养,促使其自觉规范执法.二是要优化纳税怎么写作.通过良好的纳税怎么写作帮助纳税人准确理解税法,避免纳税人无意识的涉税违纪违规；尽可能为纳税人提供便利,降低纳税成本,提高税收遵从度；切实维护纳税人的知情权、参与权和监督权,树立基层税务机关的诚信执法形象.三是要优化税收征管.关键是抓好程序简化、制度固化、时效量化等工作,持续提高征管质效和执法准确度.