重奖官员的激活效应

奖励财税增长较快的县级政府领导班子,先行先试了一种辩证与思考的财政激励引导机制,发挥了省级财政“四两拨千斤”的杠杆作用.

最富的县在广东,最穷的县也在广东.作为全国改革开放30年的“排头兵”,广东省内地区间经济发展也难免出现了不均衡的尴尬.

“确定基数,超增分成,挂钩奖罚,鼓励先进.”县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子,最高可获得500万元的奖励.由此,激发了个人与集体的积极作为,县域经济发展呈现出速度加快、质量改善、效益提高的良好态势,弥补了区域内经济发展的短板.

广东要从“经济大省”向“经济强省”转型,就必须处理好这块均衡发展的短板.

激励机制“奖勤罚懒”

2008年5月,高原市连续第二次拿到针对政府领导班子个人的百万奖金,这也是广东省实行这个奖励机制以来首次一个县（市）蝉联这个奖项.

“这和激励性财政机制带来的政府理财和发展观念的转变有关.”高要市财政局党委副书记、预算股股长张涛认为,“与原来的一般性转移支付制度相比,激励型财政机制明显增强了市政府领导班子对财税收入的关注意识.也大大增强了领导班子对经济发展的机遇意识、实干意识和效益意识.”

“我们在2006年以前就大力搞招商引资,到2007年的时候效益出来了,并且效益是爆发式的增长,2006年我们一般预算收入是3.7亿元,到了2007年就达到了5.18亿,2008年的收入比2007年净增长3亿,达到8.18亿元.我们的财政收入实现两年翻一番,财政综合增长率位居全省67个县（市）的第一名.而且我们的房地产项目这两年也开始爆发,税收也随之爆发.”

张涛的话似乎证明了一项激励型财政机制已经在广东全省范围取得了相当大的成功,政府运作理念也由于政府领导班子个人观念的改变,正在发生着细微的变化.

这就是广东省政府2004年1月出台的《关于促进县域经济发展财政性措施的意见》.该意见提出“奖勤罚懒”的激励型转移支付财政政策,明确要对财政税收任务完成好的县级领导班子奖励,“由省财政按其上划省‘四税’增量返还奖励额的50％给予奖励,其励额最高不超过500万元”.

将省财政转移支付和县(市)财政增收挂钩,将领导班子奖励和激励型转移支付财政政策结合在一起.按照确保既得利益、促进收入增长、实行奖励先进、鞭策后进的原则,建立“确定基数,超增分成,挂钩奖罚,鼓励先进”的“三不减、三确定、三奖励”的财政激励机制.

广东如此大胆重奖先进的举措,曾引起全社会一片哗然.

而在2003年以前,广东的粤东、粤北等地县域经济落后,有些县(市)财政长期“等、靠、要”,发展动力不足.67个县(市)所辖83.8％的土地只创造了全省27.36％的GDP；占全省六成多的人口,财政收入也只有6.55％.其中只有5个县不需财政转移支付,其他62个县(市)靠地方财政都“过不了日子”.

奖励带来的积极作为

“拿到这个奖后,对我们今后的工作有很大的促进作用.奖励不是最重要的,省政府制定这个奖励机制主要是为了增强县级经济实力,开拓大家的视野,增加经济总量,提高增幅.从2004年开始执行后,取得的成效十分明显.”谈到奖励机制对地方政府工作的影响时,张涛表示,高要市２０02年的财政收入才一个亿,到２０04年也还是一亿多元,２０05年就突破了三个亿,此后更是迅猛增长.

“现在,市委市政府领导在税收方面的工作也更积极了,以前对税收不是很管,当我们以第一名的身份得奖后,市委、市政府现在很注重税收收入了,并且积极帮你想办法提高税收收入.而之前领导抓工作主要是用钱,现在也开始狠抓税收了.”张涛的言语间透露出对这项政策的赞许.

“其实,这次奖励的100万元分下来后还是要纳20%个税,纳完税后还剩80万元,然后领导班子的40多人分配,其实每人也分不了多少.”对于在政府部门工作了多年的张涛,之前从来没有拿到过这种形式的奖励.现在,高要市参照省里的奖励机制对下面的乡镇也实行了同样的奖励机制,以前乡镇的镇长书记对税收重视程度不是很大的情况也得到很大改观.

有了这种奖励机制,高要市的税收工作也更加积极有效,在财政支出及执行方面也做得很完善到位.2008年,高要市公共安全、教育支出、文化支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、农林水事务支出等方面的支出74914万元,比2007年增支24869万元,增长49.6%.全市公路通车里程1716公里,公路密度达到78公里/百平方公里,基本实现了村村通公路的目标.并且全市参加新型农村合作医疗的农民587285人,覆盖率达到了100%.

今年,他们的目标是争取“三连冠”.

如今,拥有“西江明珠”之称的高要市经过几年的迅猛发展,相继被评为“中国魅力特色城市200强”、“全国科技进步考核先进市”、“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”、“全国中小城市综合实力百强”等称号.高要正以跨越发展的态势、浓厚的发展氛围、优越的投资环境,展现出快速发展的态势.

广东省财政厅厅长刘昆表示,实施激励型财政机制以来,全省67个县（市）平均一般预算收入从2003年的1.3亿元增加到2007年的2.89亿元,增加了1.59亿元；一般预算收入超亿元县从2003年的30个上升为2007年的59个；县均财力总计新增137.9亿元,县均增加2.2亿元；GDP从3650.7亿元增加到5548.3亿元,其中2004年比2003年增长13.3%,2005―2007年年均增长16.96%；县均GDP从54.5亿元增加到82.8亿元,县域经济结构也在不断优化.

四年来,每年均有七成以上的县（市）获得激励型财政机制的一般性转移支付奖励,获得上划省“四税”返还奖励和县级领导班子奖励的县（市）达到五至七成.

探索激励分配的绩效标准

百万奖励官员及增收返还奖励,不但激发了个人与集体的积极作为.同时引导着地方政府官员个人观念在发生着质的变化,地方经济发展也随之“翩翩起舞”.

刘昆表示,广东财政体制改革探索的首要任务.就是政府间财力分配关系的调整从主要依赖一般转移支付向主要坚持激励政策转变.

一位曾关注广东的激励财政政策多年的财政系统官员表示,广东省对下的转移支付几经变化,形成一个保既得利益加增长比例调节的转移支付激励制度,而不是以地区间财力均等化为目标、根据各市县的财力情况按客观因素计算财力缺口而形成的转移支付制度.

因此,广东的探索已经不是严格意义上的转移支付.

他认为,广东省对市县的转移支付在确保省对市县财政财力补助逐年有所递增的基础上,对财政收入增长超过一定幅度的市县,按一定比例增加省的转移支付,这有利于促进贫困市县发展经济,加强收入征管,增加财政收入.当然,由于广东各县的财力水平相对较高,其工资的正常发放和机关正常运转已可基本得到保障,因此,其对下的转移支付有条件采取保基数加奖补的方式.同时,把省级分享收入增长率作为对市县转移支付考核重点,在计算市县转移支付时,给予省级分享收入增长以较大的权重,对于市县一般预算收入,由于含有非税收入而给予较小的权重,这既有利于增加省本级收入,又有利于提高财政收入质量.其次,广东省对下级财政转移支付以市县为单位,这样做可以使省级的奖励真正反映各市县的具体情况,特别是各市县的收入增长情况,从而避免以地级市为单位而造成县（市）之间收入增长高低互相冲抵,避免省级的奖励不能反映县（市）的真实情况.

然而,对于具体量化考核标准.他认为,首先要确定发奖励的基本条件是什么?有哪些标准才能得到这些奖金?不能只是完成税收就奖励,也不是仅仅完成GDP就奖励,必须要制订出一整套更加科学,更加公平和透明的精细化考核标准.

“其实,在国外实行的是一种绩效工资办法,把工资分成几块,基本的发放后,其它的考核后再拿.不管做什么,大家都有一个标准去规范,合法的程序,透明的内容,如果缺少了这些东西,始终会令人产生或多或少的疑惑.”这位官员表示,国外非常注重数量经济学,就是把很多东西用数字量化,并制订出一套规范的考核管理体系.现在,国内已有机构在研究这个课题,相信以后会更加强调效率和公平.