我国现阶段财政法律制度体系构建

作者简介：王云琪（1990- ）,女,山东淄博人,硕士研究生,研究方向：财政学.

摘 要 ：财政法律制度体系是指调整财政活动中所发生权利义务关系的法律制度总称,积极完善财政法律制度,是开展财政管理工作的重要保障.本文通过分析我国现阶段财政法律制度体系的现状和缺陷,提出为完善财政法律制度,应做到力求立法全面,提升法律效力和明确财税立法、执法原则,限制任意的自由裁量.

关 键 词 ：财政法律；制度体系；制度缺陷

通常认为,财政法律制度体系涵盖了财政预算、财政收入、财政支出、财政管理和监督等方面的法律制度[1],是调整国家财政活动中权利义务关系的各种法律制度构成的统一整体.建立完整的财政法律体系,有利于规范财政管理,有利于保障财政工作的开展,有利于建立稳固的财政税收,也是保障公民合法权益,深化依法治国的必经途径.20世纪80年代以来,我国的财政法制建设工作有了长足进步.党的十四大曾提出以“建立社会主义市场经济体制”为目标,为响应这一号召,全国、各地方人大及其常委会及地方政府分别制定了一系列相应的法律、法规、地方性法规和规章.这些法律、法规、部门规章和地方性的法规和规章共同构建起财政法律制度的体系.

一、现阶段财政法律制度体系

我国现阶段已构建起财政法律制度体系的框架,并在此基础上进行了细节上的发展.但是随着经济发展,该体系的缺陷和弊端也逐渐显露.通体来说,我国现阶段财政法律制度体系由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度和财政管理法律制度[2].

(一) 财政基本法律制度

《财政基本法》《税法通则》《财政监督法》是财政法的主体法,对单项财政法律有统筹指导的作用,但是至今我国尚未制定这些基本法.我国有关财政活动的基本原则、管理权限和职能只在《宪法》《会计法》《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》等法律中有相应的规定.1993年由国务院制定颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》重新划分了各级财政收支范围,建立了“—地方”税制.1994年税收返还和财政转移支付制度的相继出台,使得分税制更加规范化、体系化.

(二) 财政收入法律制度

我国的财政收入法律制度可分为税收收入、非税收入和政府债务收入三类,是为调整财政收入筹集过程中发生的权利义务关系所做的法律上的制度性安排.

1、税收收入法律制度.税制改革后,国家对工商税收制度进行了大幅调整,各税种中,相继对消费税、营业税、企业所得税、增值税制定了暂行条例以及相应的实施细则.随后又制定了烟叶税暂行条例（2006年）、企业所得税法及其实施条例（2007年）、车船税法（2011年）等,先后修订了和增值税（2008年）、消费税（2008年）、个人所得税法及其实施条例（2011年）等暂行条例.19个税种形成了完整的财政法律体系.

2、非税收入法律制度.根据《关于加强政府非税收入管理的通知》（2004年）,政府非税收入,是由各级政府及写作技巧政府职能的单位或集体依法利用政府权力、政府信誉等以满足公共需求的税收之外的财政收入,是政府财政收入的组成之一.根据《关于“收支两条线”管理的通知》（2001年）,部门预算要全面反映部门和单位预算的资金收支情况,以“收支两条线”的模式进行管理[3].目前,某些省区已出台并实施了《非税收入管理条例》,如湖南、广东省等.而在全国范围内,仍然没有专门的统一立法.

3、政府债务收入法律制度.政府债务收入也是财政收入的重要组成部分之一.迄今只有《国库券条例》对政府债务收入有相关规定.

(三) 财政支出法律制度

财政支出法律制度调整各种分配关系在财政资金的使用过程之中的相互作用.我国在财政支出方面尚未制定统一的立法,在《预算法》其他经济法部门法中,规定了相应的财政支出要求.

(四) 财政管理法律制度

财政管理与各个行业都有密切的关系,财政管理法律制度对各领域的税收都有相应的管理手段,涉及财政预算、国库管理、会计管理和财政监督等领域.

首先,预算管理法律制度调整的是国家及国家机关、社会组织、公民在财政资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的权利义务关系.1993年税制改革后,《预算法》及其实施条例相继实施,为预算管理法律制度的建立奠定了基础.同时,为加强对于征税的管理,全国人大及国务院相继颁布了《税收征收管理法》《管理办法》及其实施细则,完善了征税的法律依据.

其次,《国家金库条例》及其细则的实施为政府财政支出的统一规划、国库制度的健全提供保障.财务管理法律制度调整的主要是国家及行政事业单位与企业及基本建设单位之间的财务关系.以《企业财务通则》为核心,相关法律、法规和规章对国有资产、金融业等行业进行法律上的监督和管理,如《企业国有资产法》《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》《金融企业财务规则》《金融企业国有资产转让管理办法》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》.

最后,财政监督法律制度的目的主要是纠正财政主体和相对人的违法行为以保障财政管理工作的进行,从而维护财经秩序.并没有颁布统一的财政监督法,只有《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）为开展财政监督和财政违法行为之处分提供法律依据.山东、福建、辽宁等地颁布并实行了《财政监督条例》,为财政管理提供规章上的依据.

二、财政法律制度体系存在的主要问题

虽然我国已经建立了财政法律体系框架,但就目前财政单行法律而言,仍存在许多问题.

首先,从立法角度来看,重要立法存在缺位现象.虽然财政法律制度体系已构建,但该体系并不健全,一些基本、细节性的财政法律法规并无相关规定,仍存在法律缺位的现象.尤其是在非税收入、财政补贴制度和财政监督这些重要领域没有专门的立法,财政管理的过程中无法可依,各地区的实行办法不一为执法工作人员的执法工作造成很大困难. 同时,一些财政法律制度存在过时滞后现象,严重滞后于实际情况,成为隐性的法律空缺. 其次,从法律效力角度来看,法律层次较低.我国财政法律体系较为完整,但从法律效力上看,国务院的制定的行政法规和部门性规章的数量要远多于经全国人大及其常委会制定的法律文件.低层级的规章和行政法规使得其权威性和约束力不受国家最高公权力之保护,从而影响到法律实施的效果和效力.同时,《立法法》第7条、第8条、第9条规定,财政、税收的基本制度,只能制定法律；尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规.在经济法的税法范围内,目前有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征收管理法四部法律,行政法规和部门规章是最常见的税种制度规定.

再次,从法律的可操作性来看,可执行性不强.从法律的本质特征来讲,法律的出现永远滞后于现实问题的发生,因此法律允许执法、司法过程中的自由裁量.但是这种自由裁量的权力是应当受限制的,否则会产生执法的随意性.从法理上讲,法律规则的使用优先于法律原则,然而在很多财政法律的规定中,对于法律原则过分依赖,自由裁量权膨胀,也就不能公平有针对性的解决实际问题.除此之外,有些财政立法过多的借鉴了国外的立法模式,过于超前,并不完全符合我国社会主义初期阶段社会主义经济的特征,从而影响到了实际的贯彻执行.总体来看,对于整个财政法律体系的设计和研究还需要加强.

最后,从立法内容上来看,法律之间冲突明显.由于没有基本的财政税收法,在各个财政法之间出现矛盾时对于法律适用问题的确定就无法可依.这种现象在部门法之间以及法律实行过程中都曾出现.如,《预算法》明文规定,如没有法律和国务院的其他规定,地方政府是不能发行地方政府债券的.但实践中,很多地方政府都发行了各种政府债券.如2009年,政府代地方政府发行2000亿地方政府债券.这种地方政府作债务人,政府作“信誉担保”的 “怎么发表不代还”的举债方式亟待寻求法律依据和支持[4].

三、完善财政法律制度体系的建议

基于以上分析,结合现阶段中国财税政策等基本国情,对于完善财政法律制度体系提出以下建议：

(一) 填补立法空缺,完善财税法律体系

首先,财政基本法律是财政法律体系的核心,政府从事资源配置和收入分配决定都应从其规定,是其他财政法律的前提和基础.因此,《财政基本法》在长期看来是必不可少的.以基本法的地位,规范财政职能,规定财政活动的原则、方式和程序,受宪法领导,最终形成多层次的财政法律制度体系.同时,弥补非税收入、财政补贴制度和财政监督等领域的法律空缺,完善财政基本法律制度.

其次,完善税收、国债、行政事业性收费和政府基金的财政收入法律制度.税收方面,应逐步将土地使用税、燃油税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度；国债方面,规范国债发行、交易、托管、兑付等各个环节的国家与个人的行为；统一各地行政事业性收费制度,制定全国统一的《行政事业性收费条例》及单项行政事业性收费管理的相关配套法律制度,并制定《政府性基金条例》等相关的法律文件.

最后,完善财政管理和监督法律制度.财政管理方面,加快修订《预算法》《税收征收管理法》及二者的实施条例.由于这两个部门法设计问题范围广,难以一步到位,因此可以多频的修订逐步完善；同时,《国家金库条例》的施行早已落后于我国的经济发展,应尽快制定新的修正案.财政监督方面,尽快统一全国各地的财政监督条例,或以《财政监督办法》,作为过渡,逐步完善财政监督法律制度,为全国统一的执法工作提供可靠依据.

(二) 提升法律层级,提高财税法律效力

财税法律体系框架已基本建立,但是根据财税改革和发展的需要,财税法的许多单行法律并没有成型.因此积极把较成熟的财税法规、条例、办法逐步上升为法律能够进一步提升财税法的级次和效力,提高财税法律制度的综合效力.目前《增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》经过多年的实施,已经较为成熟,可以进一步制定《增值税法》和《耕地占用税法》.

(三) 明确财税原则,限制任意性自由裁量

我国仍处于经济转型的重要时期,构建财税法律的基本原则,应重视财政的性、法定性、平等性、全面性四个基本原则[5].财政是宪法人权理论在财税法律制定方面的具体体现,也是我党为人民怎么写作的宗旨的制度上规定的体现.权为民所用的财税制度要求重大财政事项应经过全国人大的同意才能付诸实施.财政法定要求在财税法制建设中,首先应符合财税宪定,其次要以财政基本法和税法通则为财税法律的统领,解决财产权利与财政权力的法律冲突.财政平等性既要包含形式公平,也要实质公平；既要程序公平,又要实体公平,这也是其他国家一致认可的财税原则.（作者单位：广西师范大学经济管理学院）