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摘 要 :研究地方财政体制变化,分析土地财政的成因、危害以及与地方财政的关系,提出治理土地财政的对策.研究结果:(1)土地财政对于地方财政收入具有巨大作用;(2)在地方财政发展过程中,应加强完善地方财政体系,规范地方财政收入.研究结论:为实现地方财政的可持续发展,政府应采取积极措施调整土地性相关收入的分配,保证财政收支的平衡.

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关 键 词 :地方财政体制 土地财政 土地性财政收入

一、土地财政的成因与危害

(一)土地财政的成因

1.现行财政税制的缺陷使得“财权上收,事权下放”,造成地方财政缺口巨大“.

实行1994年分税制改革后, 政府通过将大部分税源稳定、税基广、易征收的税种收归 ;按纳税人隶属关系将企业所得税分划给 与地方;增值税实行 与地方分配比例75%与25%;证券交易印花税及海洋石油资源税外,其他税收原则上划归地方.这次具有明显的集权化倾向的改革直接导致地方政府在初次分配财力时的所占比例急剧下降.

各级政府之间财力逐层上移,事权逐步下放造成财权与事权的不对称.一方面,省以下的财政体制并没有在分税制改革中确定下来,大多数地方纷纷效仿财政集权,积极增加省政府、市政府财权,导致收入的层层集中,而基层乡镇财权收入缺乏.另一方面,地方政府尤其是基层政府承担了相当大的事权.

从财政收入来看,地方财政收入占全部财政收入的比例在1994年前后有较大波动,迅速从1993年的78%降为1994年的44.3%,此后基本维持在50%左右的水平.从财政支出来看,地方财政支出比重则逐年增加,直至2006年达到75.3%的水平.因此,分税制改革后地方财政收支缺口达到30%之多.

虽然地方财政收支缺口可以通过上级政府的转移支付予以弥补,但效果不是很理想.地方政府单单依靠正式的财政税收收入和政府间转移支付难以弥补巨大的财政缺口.地方政府背负了沉重的赤字压力,也加剧了财政困境.在官员政绩考核制及城市经济发展的双重压力下,地方政府只能另辟新路寻找新的财政收入来源.此时,土地性财政收入便成为了增加地方财政收入的灵丹妙药.

2.土地性财政收入的巨大诱惑.

由于财政缺口巨大,地方政府亟待寻找一种解决财政收入紧缺的办法.在此情况下,发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选,“土地财政”应运而生.土地性财政收入主要分为土地出让金、土地相关税收及土地收费三大部分.

一为土地出让金,为预算外收入的主体部分.现阶段,土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源,在土地严管之前的部分东部县市,土地出让金收入少则10多亿元,多则20亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上.

二为土地相关税收,我国现行税制体系中与土地相关的税收主要有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等10个税种.

三为与土地相关的其他收费.主要包括土地部门的收费,如耕地开垦费、登报费、房屋拆迁费、管理费、业务费、新增建设用地有偿使用费、国有土地补偿费等等;土地转让相关服务性收费,如土地登记费,土地权属用途变更费等等;交通,房产,文物,水利,农业,邮电,财政等部门的相关收费.这些土地相关收费透明度不大,但数额巨大.

3.土地收益分配助长了“土地财政”.

土地收益分配从横向及纵向上看,都存在着明显的不均衡性.

横向上, 与地方分配不均,地方政府垄断土地出让金收入分配.从1989年开始,我国开始征收土地出让金,在进行完必要扣除后, 与地方各占收入40%与60%.但是,由于土地开发实际成本无法核实, 政府所得部分很少.1994年实施分税制改革以后, 政府不参与土地出让收益分配,全部留归地方.因此,地方享有土地出让收益收入的完全自主决定权.

纵向上,土地收益分配代际不均衡.土地出让金实际上是若干年的地租和折现所得.现有政府实际上是一次性预收并预支了未来若干年土地收益和.实际上是一种收益“透支”,即现有政府提前支取了下一届甚至几届政府的收入.这种短视的地方政府行为无异于“寅吃卯粮”.同时在政绩的刺激下,激励地方政府在任期内频繁出让土地,造成一批形象工程,政绩工程.这在一定程度上也造成了土地资源的浪费与滥用.

4.现行土地制度的缺陷不仅造成了政府对土地一级市场的垄断,也使政府同时扮演政策“制定者”、“执行者”和“监督者”的角色.

我国“城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有.”城市土地属于国家所有,并且实行城市土地有偿使用制.地方人民政府在此作为国家的代表,行使对本行政区划内制定地块使用权,并按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营与管理.同时,严格的农用地转非农用地制度更为政府经营土地提供了制度上的保障,确保了地方政府对建设用地一级市场的垄断地位.

“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿.”但是,法律并没有对“公共利益”这一概念的内涵和外延做出具体规定,而是将解释权留给地方.这样,征地决定权与补偿决定权全依赖地方政府,在土地出让过程中,地方政府既扮演政策制定者的角色,又成为政策的执行者,同时还是征地纠纷的裁判与监督者.

(二)土地财政的危害

1.土地财政导致农民利益受损,粮食安全受威胁,不利于农村发展与稳定.

首先,因为政府大量征地、圈地,失业农民大量增加,农民利益受损.由于缺乏相应的社会保障与安定措施,农民利益严重受损.据统计,1999~2003年5年间,光浙江省征用的农村集体土地就达200多万亩,涉及的失地农民将近190万.按照《全国土地利用规划纲要》,2000年到2030年的30年间,全国占用耕地将超过5450万亩.并且一般情况下,每亩农地会带来1.5个农民失业.依此算来,我国目前有4000多万失业农民,到2030年将达到1.1亿.大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民.伴随着城市化进程的进一步加快和经济快速增长的需要,用地需求还将不断增加,失地农民数量将会不断增多.值得关注的是,目前在对失地农民进行耕地补偿的过程中,补偿费的发放仅仅考虑了土地的生产力,而忽视了对失地农民的社会保障与发展需要,补偿资金远远不能保障农民的基本生活与发展.在农户得到土地补偿费与安置补助费得过程中,地方政府拖欠、截留、克扣的现象屡见不鲜.


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其次,城市化迅猛推进,城市扩张严重,使得耕地资源遭到了破坏,国家粮食安全受到了威胁.不少地方政府为了加快地区经济发展,不断修改城市规划,盲目扩大城市用地规模,导致农用地的大量流失.土地具有稀缺性,是不可再生资源,特别是对于我国这种人多,地少,人地矛盾尤为突出的特殊国情而言,土地的重要性不

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言而喻.根据《2007年国土资源公报》,我国耕地面积只有18.26亿亩,占国土面积的12.86%,人均耕地仅为1.4亩,相当于同期世界人均耕地2.88亩的48.6%.其中北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低.城市的盲目扩张,必然造成建设用地需求量的激增.地方政府为了自身利益最大化,随意圈占农用地,并违法转让、出让土地,出台各种优惠政策和措施吸引外资,获得财政收入,这种现象不利于我国保护耕地资源的基本国策与耕地资源的可持续利用.

2.土地财政使得土地违法事件增多,居民房价收入比严重脱节,不利于社会稳定与和谐.

A.土地财政造成土地违法事件增多,群众信访剧增,不利于农村社会安定.

B.同时,房地产业的畸形发展推高了土地和房屋价格的急剧上涨,造成城市居民购房困难,房价收入比严重脱节,不利于社会和谐稳定.

3.土地储备制度加大了地方金融风险,土地财政导致地方财政收入不稳定性增加,不利于财政税收的平稳与安全.

“土地财政”推动了城市房地产业的快速发展.虽然房地产业的发展能够带来水泥、钢筋、服务业等一系列相关产业的发展,一定程度可以促进就业.但是房地产泡沫却越滚越大,楼市危机一触即发.以美国“次贷危机”引发的全球金融海啸就是佐证.同时,土地融资方式虽对地方经济具有促进作用,但是过于依赖金融贷款的融资方式使得地方政府的经济金融风险增大.

“为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备.市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持.”有了制度保障,地方政府纷纷采取土地融资弥补财政缺口.由于地方政府不能直接从银行贷款,于是其通过成立土地储备中心、开发区等以土地储备为抵押的方式进行贷款.这种土地融资的方式是以政府的信用来支撑的,其贷款具有的巨大风险便转移给了地方财政.如此一来,地方财政风险及银行金融系统的金融风险提高.

土地财政不仅给财政金融系统带来较大风险,也不利于地方财政收入的稳定.“土地财政”收入为预算外收入,甚至有一部分还未归入预算外.若土地市场景气,政府顺利出手一些高价地块,财政收入便得以保证.如2010年第一季度,北京市三块“地王”的总成交价就超过143亿元.若土地市场低迷或可出让金地块缺乏,政府又面临财政收入短缺的困境.财政收入的不稳定不仅不利于地方财政预算安排,也给地方经济的发展带来了阻碍.

4.土地财政的透支做法造成代际不公平,发展规划缺乏延续性,不利于可持续发展.

一方面,地方政府通过“土地财政”获得的土地出让金实际上是土地若干年后的地租和折现.政府一次性获取土地出让金实际上是对后届政府的提前透支,这种“寅吃卯粮”的透支行为无疑会刺激当届政府热衷卖地,形象工程和政绩工程不可避免.另一方面,为了扩大土地批租量,获得短期高额收益,地方政府区域发展规划不断调整.发展规划不具有持续性,其指导意义与方向性便受到了影响.也容易滋生“豆腐渣”工程,不利于城市经济健康发展.

5.土地财政为地方公务人员提供了滋生腐败的温床,不利于政治清明.

土地征用与土地出让之间的巨大差价完全由地方政府获得,更增加了地方政府的“寻租”动机.由于地方权力监督机制的缺失,必将导致地方政府将土地出让作为“摇钱树”.改革二十多年以来,中国经济发展中出现的“圈地热”、“开发区热”就是佐证.在此过程中,违法用地情况屡禁不止,而在目前查处的违法案件中,权钱交易现象严重.尤其是性质恶劣的土地违法用地行为,基本上都牵涉都乐地方政府领导干部.因此,整顿出让市场秩序不仅是经济稳定发展的需要,更是政治清明的要求.

二、土地财政治理对策与地方财政体制完善

(一)财政体制

1.完善现有财政体制,强化预算约束,建立严格的财政预算体系.

土地财政作为地方政府预算外收入不仅带来了地方财政收入的不稳定,还带来财政资金管理系统的漏洞.审计署于2007年对北京、上海、天津等11个市县地区2004年至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理和使用情况进行的审计通报中显示,土地出让净收益总额中的71.2%未纳入基金预算管理,总额达到1864.11亿元.要从根本上解决“土地财政”的问题,就要将土地财政收入纳入到地方财政预算管理体系中来,从而堵住这一漏洞.应积极推进综合预算管理,将地方政府的全部预算内,预算外及其他收入纳入预算系统,统筹安排.此外还应增强地方财政收支的透明度,让广大的人民群众和社会媒体给予监督,以实现对预算的软约束.

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