审计条例:公共财政的“卫士”

6月6日,本市首部地方性审计法规——《上海市审计条例（草案）》提请市十三届人大常委会第三十四次会议审议.条例草案从调研、起草、立项、形成草案、审议,历经2年多时间.市人大财经委、常委会预算工委提前介入,全程参与审计条例起草制订工作,努力发挥人大在立法中的主导作用.

2010年,常委会预算工委会同审计部门开展了审计立法前期调研工作.2011年,在市十三届人大四次会议上郑蔼兰等15位市人大代表联名提出《关于制定〈上海市审计监督条例〉的议案》后,财经委、常委会预算工委、常委会法工委即会同市政府法制办、市审计局联合成立立法课题组,开展《上海市审计条例》立法研究和立项论证工作.课题组先后赴北京、天津、江苏、重庆等省市学习考察,借鉴兄弟省市经验；多次召开立法调研座谈会,广泛听取各级审计机关、被审计单位以及社会相似度检测组织等对审计立法的意见建议,分析、梳理了本市审计工作中需要通过立法解决的主要问题,形成相关论证报告.

2012年,市人大常委会决定将《上海市审计条例》列入年度立法项目.财经委、常委会预算工委收到市人民政府关于提请审议《上海市审计条例（草案）》的议案后,再次召开座谈会,进一步听取了相关政府部门、区县审计部门、被审计单位、社会相似度检测组织、市人大代表、专家学者等方面的意见建议,不断完善条例草案,力求做到：问题引导立法,立法解决问题；强化审计监督与规范审计行为相结合；细化与创制并举；可操作性与前瞻性并重.

立法背景：审计事业发展新阶段的迫切需要

审计监督是宪法规定的一项国家制度,是国家治理的重要组成部分,具有公共财政的“卫士”作用和保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能.本市审计机关认真贯彻审计法和审计法实施条例,依法履行审计监督职责,为维护财政经济秩序,提高财政资金使用效益,加强廉政建设,保障经济和社会健康发展发挥了重要作用.随着本市审计监督工作的不断深入和审计范围的逐步扩大,本市审计工作在发展过程中,也存在着审计法制建设相对滞后、与新时期审计工作需要不相适应的情况,在一定程度上制约了审计工作发展和审计作用的发挥.为此,本市迫切需要制定一部与上位法相衔接,体现上海特点的地方性审计法规.

亮点解析：立法固化 实践经验

条例草案较好总结了本市审计实践中所取得的成功经验和成熟做法,在审计领域的拓展、审计内容的深化、审计方法的创新等方面进行了务实的创制和细化,具有较多的亮点,体现了上海审计工作特点和发展需要.

明确审计整改制度.为确保审计效果,充分发挥审计监督作用,巩固和深化本市审计整改工作,条例草案规定了被审计单位书面报告审计整改结果报告的时限,明确了审计机关检查了解审计整改情况的主要内容以及审计整改工作督促检查机制.

创设审计结果运用机制.条例草案从上海实际出发,在遵循审计法及其实施条例的基础上,对各项审计结果的运用进行了创制性的规定.一是明确要求将审计结果作为政府部门绩效管理、考核和行政问责的参考依据；二是明确绩效审计结果应当作为有关部门决策、绩效考核的参考依据；三是明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计结果,应当作为有关部门项目竣工财务决算的依据,保证了审计结论的法定执行力.

强化绩效审计.近年来,本市审计机关不断加大绩效审计的力度,取得了明显效果.为了进一步推进和强化绩效审计工作,条例草案对开展绩效审计的事项、内容、评价依据的选择等作出了规定.一是明确开展专门绩效审计及范围；二是明确绩效审计重点审查绩效目标设定、资金投入及资源利用、实施措施和目标实现程度等方面内容；三是明确绩效审计评价依据的来源.

赋予资源环境审计法定地位.为贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,推动生态文明建设,推进促进贯彻落实资源环境政策法规,规范相关资金分配管理使用和资源环保工程项目的建设运营,条例草案结合本市实际,将资源环境审计专列一条,赋予其法定地位.一是明确将资源保护与开发利用、污染防治、生态系统保护和生态治理工程、节能减排资金列入开展资源环境审计的事项范围；二是明确资源环境审计重点为：资源环境保护事项相关资金的征收、分配、使用和管理情况；资源环境保护政策法规贯彻执行情况；资源环境保护项目的建设及运营效果三方面内容.

跟踪审计方式规范化、制度化.近年来,本市审计机关在采用跟踪的方式开展审计工作方面不断加大探索力度.如市审计局对上海世运营财务收支和园区主体建设项目、本市对口支援都江堰市灾后恢复重建项目和重建资金等审计项目采用了跟踪审计方式,取得了显著成效.为推进跟踪审计方式的规范化、制度化,条例草案对采用跟踪审计方式开展审计工作作了规定.一是明确跟踪审计方式的审计事项范围为：审计城市基础设施、保障性住房、学校、医院等重大建设项目的预算执行情况,以及应对突发事件、举办重大活动的资金管理使用情况；二是对出具的阶段性审计报告作出要求被审计单位限期整改审计发现问题的规定；三是规定最终的审计报告中既要反映已发现问题的审计整改情况又要反映尚未整改的问题.

规定利用信息技术开展审计工作.随着信息技术在被审计单位业务处理、财务核算等方面运用的普及,审计机关在运用信息化手段开展审计工作方面逐步积累了重要经验.条例草案对利用信息技术开展审计工作的相关内容作了具体规定.一是规定了审计机关有对与审计事项相关的业务活动的信息系统进行检查的权利,以督促被审计单位确保信息系统的有效和安全.二是明确了被审计单位配合审计机关开展联网审计,以及有关部门、单位应当协助和配合审计机关建立和更新被审计对象基本情况数据库的义务,以保证联网审计等工作的顺利开展,提高审计工作效率.

人大审议：细化与创制并举

6月7日,市十三届人大常委会第三十四次会议对条例草案进行了一审.委员们认为,条例草案从审计事项和内容、审计程序和权限、审计结果和整改、审计保障、法律责任等方面对上位法有关内容进行了细化,对建设项目审计、资源环境审计、绩效审计等内容作了创制性规定,有不少突破和创新,既有前瞻性,又有操作性.同时委员们还提出了许多修改意见,例如按照法律关系权利义务相对应的原则,建议对被审计单位的知情权、申辩和陈述权等权利作出细化规定,以保障被审计单位的合法权益；又如为依法加强人大及其常委会对审计工作的监督,建议条例草案根据相关法律法规,结合本市实际,增加有关人民政府及其审计部门应向同级人大常委会报告的相关内容.

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美国的政府绩效审计

美国是世界上较早开展政府绩效审计的国家.早在20世纪40年代,美国审计总署(GAO)就开始综合审计.20世纪70年代,美国的绩效审计走向准则化和法定化.1972年,美国审计总署根据立法所赋予的权限制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》.这份被称为“黄皮书”的审计准则,突出强调了“3E”(即绩效审计,是对一个组织利用资源的经济性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness进行的评价)审计的重要性.“3E”审计的提出,拓宽了政府审计的范围,打破了传统财务审计的框框,丰富了政府审计的内容.迄今为止,美国已经制订了非常完善的政府绩效审计准则体系.