我国分税制体制面临问题应略

【摘 要 】分税制作为划分各级政府财政收入的一种分级预算体制,已在世界上实行市场经济的国家得以普遍应用.当前实行的分税制取得了巨大成就,但也面临着与地方事权划分不清、财政管理层级多等急需解决的问题,我们必须按照“财力和事权相一致”的指导思想,积极稳妥地完善我国分税制财政管理体制的改革.

【关 键 词 】分税制；转移支付；财权；事权

作为社会主义市场经济体制改革重要内容的分税制财政管理体制改革自1994年1月1日开始实行了17年；毋庸置疑,分税制财政体制改革为了缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献.2011年全国财政收入103740亿元,比上年增加20639亿元,增长24.8%.其中,本级收入51306亿元,比上年增加8818亿元,增长20.8%；地方本级收入52434亿元,比上年增加11821亿元,增长29.1%.财政收入中的税收收入89720亿元,增长22.6%；非税收入14020亿元,增长41.7%.一个国家税负高低,一般用政府财政收入占GDP的比重,即宏观税负来衡量.按照国际货币基金组织的定义和口径,政府财政收入是指由交易造成的政府权益增加,包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入.但我国的宏观税负水平仍低于世界平均水平.1994年中国实行分税制改革后,逐步建立了转移支付制度,将和地方共享税以各种形式的转移支付返回地方.为更好实现区域均衡发展和增强基层政府公共怎么写作能力,我国已经明确了健全转移支付制度的方向.但目前分税制也有许多不完善的地方,许多学者提出了不同的改革思路.当前我国财税体制改革到了关键时刻,总书记在十七大报告中指出：“健全和地方财力和事权相匹配的体制.完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共怎么写作能力.”这为继续完善我国的分税制财政管理体制改革指明了方向.

一、分税制改革――与地方的博弈

1994年分税制改革正式启动,除了大幅度调整财政的税收和和地方的共享税之外,还建立了国家和地方两套税务机构.与地方的之间的财政天平从此开始向倾斜,使得控制全国发展建设的力度大大增强,中国开始步入统筹发展的新时期.分税制改革之后,中国建立了转移支付制度,经过18年的发展,当前中国的转移支付稳定为三种：税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付.近来,提及分税制改革,每每被点名的就是“转移支付”.目前财政收入的三分之二,是通过转移支付给地方,来实现地区间财政支出平衡.其中接近一半的转移支付是专项的,审批权力握在各个部委手中.分税制改革的实质内容,是从行政性分权转为经济性分权.二步“利改税”之后、分税制改革之前,实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制.这不同于分税制,因为税还是按照隶属关系来划分,企业归属哪级政府,税就交给哪级政府.分税制改革之后,是企业不分大小、不论行政级别,法律面前一律平等,该交国税交国税,该交地税交地税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配,从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线,同时和地方没有了体制周期,而是对分税制体制的动态优化.所以,在处理政府和企业、与地方的基本关系上,分税制改革是一个里程碑式的突破.

在分税制之后同时也出现了一系列新矛盾,目前面临越来越明显的挑战.从数据上看,、地方的收入都在强劲增长,但是地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难.因为省以下迟迟没有形成真正的分税制,省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定,而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式,也使财权划分极不规范,造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中,县乡财政却日益困难的局面.在我国现行的28个税种中,虽然划归地方的税种有18个,但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种.虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定,但企业、个人所得税已划分为共享税,不能成为地方主体税种.目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用.在多数分税制比较完善的国家,地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性,以财产税为主体税种是共同点.但目前我国财产税系尚未形成完备的体系,遗产税等重要税种尚在研究之中,虽然财产税税种较多,但税额较小,远不足以保证地方支出需要.我国税制微调政策措施几乎完全出自政府,地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权,只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权.为了促进本地经济社会发展,满足基本支出需要,地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”.

二、我国实行分税制中出现的问题

1994年推行分税制改革是一大进步,实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高.实行分税制改革后,搭建了市场经济条件下与地方财政分配关系的基本制度框架,建立了政府间分权型财政模式.但我们却曲解了西方国家的分税制,把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则,从而扭曲了分税制,在改革中产生了一系列新问题.

(一)与地方事权划分不清导致税权划分不明确、不合理,这是分税制问题中最主要的问题

多年来,政府与市场的职能一直没有界定清楚,政府包揽太多的状况始终没有改变,与地方的事权也划分不清.分税制改革的重点是划分收入,但与地方事权划分不清的问题并没有得到解决.

(二)收入划分不规范

现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分,又有按行业、隶属关系划分.企业所得税按隶属关系分别划归和地方,导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设,结果各地结构趋同现象严重；此外,与地方共享税采取收入分享制,税收分享只是给地方一定的财力,而税种、税率的确定权却在,这一方式尽管比较简单易行,但存在税收分享比例是"一刀切"的缺陷,且具有累退效应,因而不能区别各地方的财政能力,不利于达到缩小地区财力差别,实行资金再分配的目的.

(三)转移支付制度不完善

目前我国财政体系中,四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷.首先,税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异,与行使事权所必须的财力无关,且这种转移支付形式保护了既得利益,与建设财力与事权相匹配体制相背离；其次,一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理,实现不了财力与事权的匹配；再次,过渡期转移支付的规模很小,起不到太大的调节作用；最后,专项拨款名目太多,很多专项拨款并不具有专项的目的,这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准.

(四)税收征管成本过高

税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用.据国家税务总局公布的有关数据测算,1994年国税、地税分征分管体制实行后,税收征管成本比以前明显提高.1993年,我国的税收征收成本率约为3.12%,从1994年开始上升,1996年征收成本率约为4.73%,其后持续增长到5%～6%.而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右.

三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略

面对分税制面临的一系列困难,不同的学者提出了不同的观点,以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革,在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑.笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革.

(一)减少财政管理层级

改革的方向是实行省、市、县财政管理体制,县市同级,乡财县管；简化财政级次之后,乡级政府随着事权的大量减少,一般应转为县级政府的派出机构,而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致,也需要改变原来的上下级关系,成为平级政府.同时,要做好精减政府人员工作,使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应,减轻财政负担.

(二)完善转移支付制度

建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的题中之义,也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求.规范和健全、完善转移支付制度,提高基层财政的公共怎么写作水平,必须在改革、创新的基础上,重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系.

(三)改革税收征管体制,降低税收征管成本

从长远看,国税和地税应合并,但并不意味着否定分税制,回到分税制改革之前的状态,而是按照国际经验对分税制的完善.目前,已经有了成功的经验和创新的道路,这就是浙江省、上海市的经验.即将国税局和地税局合成一个机构,一套人马两块牌子,税收仍然划分为税和地方税,分别征管.根据各地的具体条件推进此项改革的进程.

在新的形势下,我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制.因此,在分税制改革进程中,要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系,在有效控制的前提下,给予地方必要税种立法权、税率变动权限等,在给予地方纵向转移支付的同时,可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付,以真正达到“财力和事权的一致”.在分税制问题得到解决的前提下,“十二五”期间,应抓住机遇尽快打造地方税体系.中国必须建立财产税制度,市场经济需要合理的财产税制度框架,这涉及到全局性的配套改革问题.同时应着重在中国西部地区实行资源税,因为西部地区尚不能通过房地产税来提供强支撑力的收入来源.2010年下半年在新疆启动的资源税改革就表明,这些地方资源富集区,资源税可以成为地方税中具备支撑力的税源.2011年下半年,资源税改革的区域覆盖面已逐步扩大,一年可使地方财政增收约600亿元.随着今后品种覆盖面的扩大,其对地方财政的支撑力将更为明显.