改革重点:理顺政府与市场关系

未来5～8年是我国经济转型的关键时期.经济转型对进一步理顺政府与市场关系的需求明显增大.扩大内需、拉动消费,形成以内需为支撑的7%～8%中速增长新格局,关键是改变政府主导型的经济增长方式.新阶段全面推进改革开放,重要的是理顺政府与市场关系,加强顶层设计,形成切实可行的路线图、时间表.

形成公平可持续的市场经济体制

今年以来,面对经济下行的压力,新一届政府采取了不刺激的政策,为调整经济结构、推进经济转型留下很大的空间.未来3～5年,按照经济转型的现实需求,以理顺政府与市场关系为主线建立公平可持续的市场经济体制,以把握改革开放的主动权.

经济矛盾和风险日益凸显.例如：以投资消费失衡为主要特征的结构性矛盾凸显,内生增长动力远未形成；产业结构转型升级缓慢,怎么写作业比重长期徘徊在40%左右；资源环境约束全面加大,环境危机因素增多；创新能力严重不足.尤其是产能过剩呈现全面性、长期性的突出特点.不仅传统的钢铁等产业,太阳能光伏等战略性新兴产业,都面临着巨大的产能过剩压力.

经济转型到了向消费主导转变的关节点.如果说前一阶段投资拉动增长还有战略回旋余地的话,那么在欧美等外部市场需求萎缩呈现中长期趋势、国内产能过剩的今天,回旋余地已大大缩小.在这种形势下,继续靠投资拉动经济增长,不仅会导致投资边际效益下降,还会加大产能过剩的危机.出路在于：增强国内消费需求对经济增长的拉动作用；释放怎么写作业需求的巨大潜力；推进消费主导的经济转型与改革.

依靠政府主导和政策刺激拉动增长难以为继.过去长期实行的政府主导的经济增长方式尽管在经济起飞的特定历史时期发挥了重要作用,但是今天已经弊多利少、难以为继.例如以追求GDP增长为首要目标、以扩大投资规模为重要途径,成为投资消费失衡的体制性根源以及政府债务风险加大的重要因素.

经济转型的关键在于理顺政府与市场关系.本轮经济下行不简单是周期性的,而是因政府主导、政府替代市场所造成的结构性、体制性问题.消费主导的经济转型,就是要改变政府人为扭曲市场,从而扭曲投资消费关系的局面；就是要以消费市场引导有效投资,加快投资转型,实现消费、投资关系的动态平衡；就是要在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置和扩大内需中的基础性作用,最终实现以消费升级引领经济结构转型升级的目的.

向市场放权、激发市场和社会活力

未来5～8年仍是我国大有可为的战略机遇期,最大的机遇在于13亿人的消费大市场正在形成；最大的潜力在于人口城镇化还有倍增的空间.抓住扩大内需的战略机遇,释放人口城镇化的最大潜力,关键在于以市场化改革为最大红利,形成以拉动消费支撑7%～8%中速增长的新格局.以向市场放权、激发市场和社会活力为重点推进市场化改革,成为把握机遇、释放潜力、创造改革红利的关键.

全面深化行政审批制度改革.以放开怎么写作业领域行政管制为重点,释放怎么写作业需求潜力.

一是加大政府放权力度.建议人大或者国务院尽快建立行政审批法律审查机制和量化管理机制,提高行政审批改革的透明度.

二是全面削减生产经营活动中的审批事项,尤其是大幅度减少怎么写作业的投资审批.严格按照《行政许可法》的要求,最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围,减少审批事项,最大限度减少微观经济活动的许可,尽可能将审批权下放给省市两级政府.

以理顺资源要素为重点,深化改革.着眼于形成经济转型升级的激励机制,建议：1～2年内,推进成品油、天然气市场形成机制改革；加快完善煤电联动机制；全面实行水电气梯级制度；加快资源税改革.2～3年内,建立完善的碳源碳汇监测与调控机制,逐步扩大碳交易范围,适时建立全国性碳交易市场体制；全面开展排污权交易.

以利率、汇率市场化改革为重点推进金融体制改革.充分发挥金融领域市场化在带动实体经济转型升级中的重大作用.

一是加快推进利率市场化进程,实现各类市场主体平等使用金融资源.建议1～2年内,在稳定存款利率的同时尽快放开贷款利率下限；2～3年,以大额可转让定期存单为重点,逐步放开存款利率.

二是加快汇率形成机制改革.建议1～2年内,重点改革外汇市场交易机制,减少行政干预；2～3年内进一步放宽汇率浮动空间,将汇率弹性提高1～2倍,引导市场形成人民币汇率双向预期和双向波动；未来5年,基本取消结售汇及其他外汇管制措施.

三是加快人民币国际化进程.扩大人民币在跨境贸易投资中的使用；拓展人民币使用的地域范围；推进在岸市场开放与离岸市场培育,稳步推进资本项目开放.

以放开市场、引入竞争为重点推进垄断行业改革.实现不同所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护,支持民间资本进入垄断行业,拓展民间资本投资空间.建议2～3年内,对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业,将自然垄断和竞争环节切实分开.竞争性的对民间资本全面放开；自然垄断的吸纳民间资本广泛参与.对城市公用事业,尽快健全特许经营制度,形成合理的机制,积极引导民间资本参与.建议开征垄断利润调节税.

以公益性为重点调整优化国有资本配置.推进消费主导的经济转型,需要适应公共需求全面快速增长的客观趋势,调整优化国有资本配置,推进投资转型.

一是明确国有资本提高普遍福利的目标.建议1～2年内,出台新的国有资本布局调整优化方案,推动国有资本从一般竞争性领域退出,重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；建议3年内划拨20%～30%的上市公司国有股权到社保体系.

二是对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本,逐步提高收租分红比例.减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护,建立常态化的国有企业收租分红机制,确保“十二五”末期不低于30%.

加快农地物权化制度创新,建立城乡统一的土地市场.农地物权化是实现城镇化健康发展,释放人口城镇化发展潜力的根本举措. 一是尽快完成土地确权,保障农民土地用益物权主体地位.建议2～3年内,基本完成全国范围的农村土地确权登记；尽快叫停一些地方“土地换社保”等不合理做法；尽快修改《物权法》,将农村土地使用权明确列为可抵押的财产权.

二是落实土地承包关系保持稳定并长久不变.建议尽快修改《土地管理法》,赋予农民长期而有保障的土地占有、使用、收益和处置权利.

三是建立城乡统一、同权同价的土地市场.完善土地交易市场,尽快形成农民承包土地和宅基地使用权的抵押、入股的制度安排；完善征地补偿的法律规定,对失地农民实行公平补偿；严格限定公益性征地范围,主要通过盐碱地、荒地等改造而非占用耕地获得增量建设用地.

以怎么写作业开放带动新的全面开放.如果说过去30多年对外开放的重点是制造业的话,新阶段对外开放的重点领域是怎么写作业.

一是适应社会需求变化加快怎么写作业全面开放.在银行、证券、保险、电信、邮政快递等行业进一步放开市场准入,取消经营范围限制；在教育、医疗、文化等行业扩大开放试点的同时,调整怎么写作业用地政策,创新怎么写作业政策体系.

二是加快实施双边与多边自由贸易区战略.在多哈回合受阻、发达国家急于经济复苏的背景下,推进自由贸易区谈判已成为许多国家的现实选择.建议2～3年内,争取与海湾合作委员会、澳大利亚、挪威、南部非洲关税同盟、韩国等国家和地区的自由贸易区谈判取得实质性突破.

三是加强与新兴经济体的全面合作.以金砖国家为重点,拓展与新兴经济体在双边贸易、能源、清洁能源经济、IT技术发展等方面的全面合作；充分利用新兴经济体合作平台,积极参与全球治理重构,在世界经济再平衡与世界经济秩序重建中发挥更大作用.

改变竞争性地方政府增长方式

所谓竞争性地方政府的增长模式,就是指以经济总量为导向、以加大投资和上重化工业项目为重点、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点的经济增长方式.我国经济转型面临着的突出矛盾,大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联.新阶段理顺政府市场关系,关键是尽快在改变竞争性地方政府的增长模式上形成共识.

不能把竞争性的地方政府当成市场经济的主体,更不能把竞争性地方政府看成“中国模式”.竞争性地方政府增长模式是我国处于生存型阶段,私人产品严重短缺、经济总量严重不足、市场经济体制和市场主体尚未形成的特定背景下形成的.这种增长模式在推动我国经济的高速增长以及经济总量的快速扩张中发挥了重要的历史作用.

在我国市场经济体制初步形成、企业尤其是民营企业已经成为经济竞争主体的背景下,竞争性地方政府增长模式的作用空间越来越小.以土地财政、地方举债为重要特征,逐步积累了巨大的地方债务风险和经济运行风险,难以为继；以低成本扩张的粗放型增长为重要特征,在资源环境成为硬约束的条件下难以为继；以投资主导为重要特征,在外部市场萎缩、国内生产过剩加大的背景下难以为继；以国民收入向政府集中为重要特征,在收入分配差距严重、社会矛盾凸显的特定阶段难以为继.

改变竞争性地方政府的增长模式成为经济转型的关键.随着内外发展环境和约束条件的变化,竞争性地方政府赖以发挥作用的约束条件发生了深刻变化.进入新阶段,尽管社会的主要矛盾没变,但是人民群众日益增长的物质文化需求内涵变了.改革开放之初,人民的物质文化需求是解决温饱,面临的挑战是私人产品短缺；进入发展型新阶段,人民的物质文化需求是教育、医疗、养老、就业、住房保障,较好的生活环境、公共安全等,面临的突出挑战是公共产品短缺.在这个背景下,有三点判断很重要：第一,竞争性地方政府不能继续扮演经济主体的角色.否则,将对中长期发展积累更大的矛盾和问题.第二,地方政府不能继续充当投资主体.如果继续充当投资主体,继续扭曲市场,产能过剩的问题是难以解决的.第三,竞争性地方政府难以适应发展转型的新挑战,不仅不能固化为中国模式,而且还成为转型与改革的对象.

从总体上看,竞争性地方政府的增长模式虽然在短期内刺激经济增长中仍会发挥重要作用,但是会使经济转型和社会转型的矛盾和危机因素积累下来,给中长期发展埋下更大的隐患,并成为经济社会转型的突出矛盾.改变政府取代市场,防止短期问题长期化,加快经济结构转型升级,首当其冲是改变竞争性地方政府的增长模式.

把改变竞争性地方政府的增长模式作为新阶段行政体制改革的“重头戏”.推动政府职能转变,需要政府向市场放权,更需要改变竞争性地方政府的增长模式：第一,改变竞争性地方政府的增长模式,行政体制改革才有可能在推动经济发展方式转变上有所作为；第二,改变竞争性地方政府的增长模式牵动影响经济转型、社会转型、政府转型的全局,并将成为行政体制改革的基本性问题；第三,改变竞争性地方政府的增长模式涉及地方关系及其相关的财政税收体制、激励机制、干部人事制度等深层次的矛盾与问题.

推动地方关系由经济总量导向向公共怎么写作导向的转变.在竞争性地方政府的增长模式不改变的情况下,简单的推动向地方放权,不仅难以达到目的,甚至会产生更多的矛盾和问题.适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势,政府应当把公共怎么写作作为自己的核心职能.在这个大前提下,才有可能理顺和地方关系.为此,建议在新阶段行政体制改革中,尽快形成地方关系财税改革的行动方案：通过3年左右的努力,改革地方现行的财税体制,建立公共怎么写作导向的地方公共职责分工体制；通过5年左右的努力,以加快城镇化为重要导向调整行政层级,改变公共资源向大城市集聚的状况,为大中小城市协调发展奠定体制基础；通过8年左右的努力,实现地方关系法定化.

当前,加快政府转型与改革已成为全面转型与改革的关键和重点.转变政府职能,减少政府审批,压缩行政开支很重要.但也应当看到,竞争性地方政府的增长模式到了非改不可的地步,并成为下一步行政体制改革最具有实质意义的重大课题.

（作者为中国（海南）改革发展研究院院长）