促进西部大开发税收优惠政策未来取向的

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[摘 要 ]西部大开发的税收优惠政策实施以来,对于西部地区经济发展有着积极的作用,但也存在一定的问题.文章对西部大开发现有税收优惠政策进行梳理,并对西部大开发税收优惠政策的效应进行评价,发现税收优惠政策对于西部地区的发展发挥着重要作用,但是由于优惠政策存在诸多方面的问题,使得政策效果不明显.因此,文章结合前面分析以及对西部地区未来发展的展望,提出了西部大开发税收优惠政策未来调整的建议.

[关 键 词 ]西部大开发;税收政策;建议

[中图分类号]F810.41 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)04-0080-04

1999年9月,党的十四届五中全会正式提出“国家要实施西部大开发战略”,并在2000年1月,国务院成立了西部地区开发领导小组.2000年10月26日,国务院颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,西部地区开发领导小组和有关部门联合发出《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》.这两个文件全面阐述了政府促进西部大开发政策的基本内容,主要包括加大财政转移支付力度和建设资金投入力度、优先安排建设项目、加大金融信贷支持、实行税收优惠、运用收费机制进行调节等共18款60余项政策.西部大开发的税收政策对西部大开发具有积极的作用不可否认,但同时也存在一些缺陷,而且随着西部大开发的深入,其政策也需要适时的调整.

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一、西部大开发税收优惠政策的效应分析

西部大开发政策实施以来,国家通过加大对西部地区的财政转移支付力度、实施税收优惠、改善投资环境、加强产业政策扶持等措施,对西部地区经济增长起到了拉动效应.一方面,促使西部地区经济保持高速增长.西部地区12省市GDP从2001年的1.8728万亿元增长至2008年的5.8257万亿元(按当年计算),平均每年按12%的幅度增长.另一方面,使西部地区产业结构趋于合理.第一产业所占比重逐年降低,第二、第三产业在国民经济中比重逐年提升.以四川省为例,第一产业所占比重由2001年的22.2%降至2007年的19.3%,第二、第三产业由2001年的77.8%升至2007年的80.7%,尤其是工业和建筑业发展较快.然而,尽管近几年西部地区经济保持了较快的增长速度,但与中、东部地区相比,差距并未明显缩小,如表-1所示.从经济增长速度上看,东部各省年均增长速度为12.58%,高于西部地区;从西部地区占全国GDP比重看,2001年西部地区占全国GDP的比重为17.25%,2008年为17.36%,并没有明显的提升,如表-2所示.

但总体来说,西部大开发税收优惠政策的实施,对于西部地区经济发展有着重要的积极意义,主要表现在以下几个方面.

(一)在一定程度上减轻了西部地区企业的税收负担,增强了企业的发展能力

过去,西部地区国有企业比重大,资产负债率高,企业包袱重.实施西部大开发以后,一些符合条件的企业能够享受减免税优惠,大大减轻了企业的负担.据国家税务总局不完全统计,从2001-2008年,西部地区有4.3542万户(次)企业享受西部大开发税收优惠政策,减免企业所得税1892.69亿元.2000年西部地区税收收入占全国总税收收入的比重为15.14%,到2007年这一比重降为13.5%.这说明,一方面,基于西部大开发税收优惠的影响,西部税收负担率降低了;另一方面,就西部地区在全国税收中的占比来看,优惠政策并不会对全国税收收入造成实质性的影响,还有继续实施的空间.对于企业发展能力而言,在实施西部大开发的过程中,国家对符合条件的企业给予减免税优惠,增加了企业自有资金,有利于企业做大做强和扩大再生产,增强企业的发展后劲和市场竞争能力,对于那些成长性较好的优势企业而言,更是如此.

(二)促进了西部地区产业结构的优化

对西部大开发的税收优惠主要集中在国家规定的鼓励类产业和新办交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业领域.这种与产业政策紧密配合的税收减免优惠政策,有力地推动了企业产品结构调整和技术改造,促进了地区产业结构的优化,主要表现在:一是西部地区三次产业结构不断优化;二是西部地区工业化进程明显加快;三是基础产业和特色优势产业迅速发展;四是推动了重点行业产品结构调整和技术改造.

(三)促进了西部地区的招商引资

在当前各地招商引资竞争日趋激烈的情况下,政府实施的西部大开发税收优惠政策,无疑增加了西部地区的投资吸引力,有利于西部地方政府加大招商引资力度.在政府相关政策的支持下,近年来外商在西部地区的直接投资明显增加.从1999-2007年,西部地区实际利用外商直接投资由17.73亿美元增加到50.50亿美元,年均增长16.13%,远高于东部地区10.16%的平均增速.西部地区实际利用外商直接投资占全国比重近年来也迅速提高,由2004年的2.88%提高到2006年的3.45%,2007年又提高到4.92%.同时,沿海企业和国内民间资本西进的速度也明显加快.据不完全统计,从2000-2007年上半年,东部地区到西部地区投资经营的企业累计近20万家,投资总额1.5万多亿元.

二、西部大开发税收优惠政策存在的问题

(一)方式单一,政策力度不够,激励内容不完善,体现不出优势

西部大开发的税收优惠政策规定较为笼统,全部以直接税收优惠为主,主要集中在企业所得税和地方税等税种,基本上未涉及流转税,特别是从行业(产业)的角度采用间接政策措施扶持西部大开发的税收优惠措施较少.由于西部开发的初期重点是基础设施建设和生态环境的改善等,这些都是投资大、见效慢的项目,企业从投入到盈利往往需要较长时间,在开发初期减免所得税意义不大,加之西部地区的企业盈利能力普遍较弱,大多数企业一直处于亏损状态,仅仅以所得税作为主要税收优惠政策使得不少企业实际上难以享受到西部大开发企业所得税优惠.另外,西部大开发税收优惠政策主要采取降低税率、定期减免税等直接优惠方式,缺乏通过项目加计扣除、出口退税、成本扣除、加速折旧、亏损弥补、投资抵免等间接税收政策来扶持西部大开发协调发展的税收优惠处理方式,直接优惠方式下只有盈利企业能享受到所得税优惠,而对非盈利企业、众多盈利能力较弱的中小型企业作用不大,致使享受西部大开发税收优惠政策的覆盖面小.

(二)执行期限太短,没有长期的激励和扶持的税收优惠政策措施

根据国务院及相关部门关于西部大开发税收优惠政策的文件,西部地区享受税收优惠政策的执行期规定为2001-2010年,仅仅只有十年的时间.如果十年过去了没有出台新的关于西部大开发的税收优惠政策规定,西部地区将恢复与其他地区相同的税收待遇.就西部大开发自身而言,它是一个长期复杂的系统工程,大多是投资期限 长、投入资金大以及获利期限晚的项目,十年的时间过短,特别是一些是对西部大开发具有战略性奠基作用但工期长、投资回报慢的基础设施建设还未能享受优惠,期限就到了.另外,如果税收优惠政策期限较短,容易导致投资者急功近利,只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业,导致西部区域产业结构不合理,发展不协调.因此,西部大开发的税收政策扶持的时间执行期太短,没有体现税收激励政策的连贯性和长期性,不足以完全有效激励和促进西部区域的大发展.

(三)限制条件多,门槛过高且内外有别,使得覆盖面过窄,影响了税收优惠政策作用的发挥

一方面,西部大开发税收优惠政策主要以国家《产业结构调整目录》中的鼓励类产业为指导,由于该目录是面向全国范围制定的,没有把西部地区的一些诸如旅游文化、少数民族用品和清真食品、果业和畜牧业、少数民族医药、生态经济等特色优势产业(项目)纳入鼓励类目录,而这些特色产业或项目往往对西部区域经济发展起着举足轻重的作用.另一方面,现行政策对国家鼓励类产业企业规定,其主营业务收入必须占企业总收人的70%以上才能享受优惠,政策门槛偏高,使得企业放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制,不利于企业转变经营方式,优化产业结构.

(四)税源跨地区不合理转移问题较为突出,致使西部的资源优势难以转化为财政优势

在汇总(合并)纳税的模式下,许多资源开发企业分支机构或生产经营地处西部,但总部或注册地却在中心城市或东部发达区,现行政策使得税源与税收不对等,出现西部地区或欠发达区域往往有税源却无相应的税收收入,东部发达区域或者中心城市无税源而获得税收收入的不合理现象.尽管汇总纳税对企业的影响总体来说是积极的,可以使企业总、分机构和各营业机构间互抵盈亏,降低企业的总体税负,但对不具法人资格的资源型企业的分支机构所在地的地方财政收入影响很大,造成所得税由税源所在地转移到总机构所在地.相对西部地区而言,这种影响尤为明显.另外,目前我国矿产资源扭曲,资源产权制度不完善,资源税制改革滞后等问题都影响了西部经济社会的可持续发展.近几年虽然石油、煤炭、天然气等能源高涨,但资源税采取的从量定额征税模式,使得西部地方的资源税收人无法随资源的高涨而“水涨船高”,反而要承担因开发不可再生资源给当地带来的资源枯竭、环境污染、地面塌陷、安全事故频发等一系列治理费用.

三、西部大开发税收优惠政策调整建议

(一)加大西部大开发的税收优惠范围以及力度,并延长税收优惠的期限

1.加大所得税的优惠力度,增加关于增值税、营业税等间接税种的优惠政策.一是要加大所得税的优惠力度,在现行西部大开发减按15%税率征收的基础上,改为减按10%的税率征税,并规定10年不变;加大鼓励投资西部基础设施建设的力度,将从事基础设施项目建设的企业自取得第一笔收入起享受“两免三减半”现行政策改为“五免五减半”.二是增加增值税优惠政策,提高西部大开发税收优惠政策的含金量.对西部地区率先实行完全意义上的消费型增值税,对企业购进的所有固定资产所含增值税额可以抵扣;对装备制造业给予免30%增值税的优惠;对不可再生资源类产品,如煤炭、石油、天然气实现的增值税收人与西部地方对半分享,同时规定地方增加的收入只能用于生态环境的建设和保护.三是降低西部地区金融机构的营业税税率,以鼓励各类金融机构在西部设立分支机构,从资金供给上支持西部大开发.


2.税收优惠形式上实行多元化,直接和间接税收优惠形式并举,并延长优惠期限.由直接优惠向间接优惠过渡应循序渐进,在过渡期内宜采取两种优惠方式并举的办法,减税、免税、退税、降低税率等直接优惠方式主要用于保障西部企业的基本生存,投资抵免、加速折旧、提取准备金、再投资退税等间接优惠方式应主要用于扶持基本建设、国有企业脱困、发展特色优势产业等方面.实施西部大开发战略是一项宏大的系统工程和艰巨的历史任务,不可能在短期内一蹴而就.因此,为了避免企业投资的短期行为,对于相对更加落后的西部地区税收优惠政策应再延长10至20年甚至50年.

(二)制定提升西部地区发展能力的税收优惠政策

1.吸引投资和产业结构调整的税收优惠政策.首先,为了鼓励国内外资金加大对西部地区投资,可继续实施对西部地区的部分产业减按15%的税率征收企业所得税的优惠政策.同时,合理确定符合西部地区需要的优惠产业范围,建议将包括旅游景点和景区经营在内的西部地区的优势产业和特色产业也纳入优惠范围,并允许西部各省市根据自身的实际情况,适度降低原有要求的主营业务收入占总收入70%的优惠标准,从而使西部地区的优势和特色产业能够得到更好的发展.其次,由于现行高新技术企业与西部地区国家鼓励类产业企业都享受15%的所得税优惠税率,为了促进西部地区的产业结构调整和高新技术产业发展,建议对西部地区高新技术企业给予10%的优惠税率,使其享受更大的优惠力度.

2.吸引人才和促进技术进步的税收优惠政策.一方面,为了引进海内外优秀人才到西部创业,促进人才向西部流动和加强教育培训,建议对到西部贫困地区创业和工作的高级人才,给予提高工资、薪金扣除标准、允许进行教育培训费用扣除等个人所得税优惠政策,对高级专门人才在西部地区进行的专利转让、技术咨询、科技开发、专项怎么写作等给予税收优惠.另一方面,为鼓励企业加大科技投入,对其用于研发的费用实行税收抵扣甚至加倍抵扣,比如新产品、新技术、新工艺发生的费用,可按实际额的200%抵扣;税前提取技术开发基金;对采用先进技术设备进行新产品生产的企业给予加速折旧;因技术创新而暂时发生的亏损允许结转或利润下降纳税困难时允许缓征企业所得税;对中间试验产品予以免税;对技术转让、咨询、怎么写作、培训的收入免征营业税;对购入科技成果的企业允许按金额计入当期增值税进项税额.

3.资源综合利用、环境保护以及节能减排的相关税收优惠政策.首先,应扩大资源税的课税范围,从目前的仅对矿产资源产品征税扩大至对森林、草场、水能等资源征税.其次,应提高资源税税牢,提高资源税税率不但可以增加西部地区的收入,更重要的是有利于提高资源的利用率,进而保护环境.最后,考虑到西部地区保护资源的任务较重,刘西部地区征收的资源税收入在今后一段时间内应全部留给西部地区.开征环境保护税,然后补偿生态生产者,降低生产者成本,则有利于在生态产量的供需之间达到适量平衡.为此,应尽快开征环境保护税,其收入作为和地方共享税,由政府和地方政府按分成.但对西部地区征收的环境保护税在今后一段时间内应全部留给西部地区,并且专款专用,作为西部限制开发区和禁止开发区的生态补偿基金和补偿机制.

(三)针对西部特殊地区建立特别税收优惠政策

1.加大对民族地区和贫困地区扶持力度.对贫困地区,尤其是少数民族贫困地区,可实行“五免五减半”征收齐业所得税政策;对到国家和自治区级贫闲县、民族自治县投资设厂或创办企业,并能为当地创造较多新的就业岗位的投资者,实行“八免二减半”的企业所得税优惠政策;在国家级特困地区实行“无税区”,除在一定期限内享受减免地方税、企业所得税外,还可享受减免其他税费的优惠政策.

2.制定生态移民的税收优惠政策.对生态极度脆弱、须加大生态移民力度的地区,对生态移民所工程和移入地区实行特别税收优惠或一定期限的免税政策.对生态移民从事个体经营或者企业吸纳生态移民就业的,要酌情给予一定期限的减免税优惠.

3.对资源枯竭和老工业基地城市实行特别税收制度.目前,国家对西部11个资源枯竭城市的支持政策主要为财力性转移支付,目的存于缓解这些城市的财政压力,增强其基本公共怎么写作保障能力,但仅依靠转移支付达不到扶持目的,有必要制定相应的税收优惠政策,促进城市转型和接续产业发展.对于国有企业,要提高固定资产折旧率,缩短同定资产折旧年限,以加快其设备更新和技术改造.建立以扶持国企改造为目标的发展基金,对提供基金的企业实施免税优惠.对于军工民品企业,比照国有企业转轨税收优惠政策给予优惠或比照高新技术产业开发区税收优惠.

[责任编辑:汤伟山]