美国国库变迁看银行和财政的关系

摘 要：本文研究了美国国库体制和国库管理变迁的经验和教训,并在此基础上,总结出其中蕴涵的银行和财政关系的规律.同时,对我国的国库体制选择和国库管理路径提出相关政策建议.

关 键 词 ：国库变迁；银行；财政

中图分类号：F830.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）12-0056-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.12

一、引言

当前,我国国库正面临重大转型：一是国库体制“经理”和“写作技巧”之争,二是国库功能从“传统收支”向“管理”转变.由于国库处于银行和财政的联接点,因此国库的转型与央行和财政两个决策部门密切相关,如何最优地设计深化改革国库体制,准确界定财政部和央行的适当角色和协调两者的相互关系,确保日益庞大的政府余额得到安全和妥善管理是迫切需要研究的.

美国国库是一面“镜子”,不仅因为其国库变迁的脉络清晰、囊括了世界范围内可能出现的所有国库制度及实现形式,实现了由传统国库向现代国库的成功转变,而且其在变迁历程中体现出来的银行和财政部的博弈以及不断加强的协作关系,为我们提供了可贵的经验教训.20世纪初联邦储备体系与国库体制的结合,实现了银行与财政部的“双赢”；在成功转向“管理制”国库后,国库管理又成为财政和货币政策实现有机协调的重要工具之一.近百年来,美国国库管理的演变使联邦储备银行有效履行了“政府的银行”职能,也促成了联储和财政体系的合作.

当前,我国正在热烈地讨论国库改革问题.本文在研究分析美国国库变迁的基本经验和教训基础上,总结出其中涉及的银行和财政关系的规律,结合我国国库改革中的难点和困惑,提出了改革路径.

二、美国国库的变迁历程

(一)美国国库体制演变

1.委托银行制（1791—1840年）.1789年,美国联邦政府成立,新政府债务总额超过7700万美元,为解决财政紧张问题,1790年12月,以英国经验为基础,财政部长汉密尔顿向国会提出了《关于建立国家银行的报告》,认为设立国家银行可以：（1）提供迫切需要的纸币；（2）提供一个保存公款的安全地方；（3）提供银行业务的便利,促进商业交易；（4）充当政府的财务机关,进行如发售公债等业务.汉密尔顿的提案在国会经过激烈争辩后获得通过,自1791年开始,第一国家银行（1791—1811）、第二国家银行（1817—1833）先后写作技巧国库,资本中财政部持有其中一小部分股份,其余大部分为私人所有,主要履行写作技巧政府发行债券、收缴税款、存储财政收入和履行财政开支等,为联邦政府早期财务状况的改善起到了积极作用.

当美国政治不统一,受到党杰弗逊、杰克逊主义者代表的“硬币派”（农场主、种植园主）和“软币派”（新兴的小工商企业家、小银行家）的共同反对,硬币派主张金银为惟一的通货,反对联邦政府建立由私人资本支撑和经营的美国第一和第二银行和发行银行纸币；软币派急于投资新项目,资金短缺,要求扩张纸币供给,认为联邦银行因为其拥有写作技巧国库的垄断特权才能够控制货币银行体系,反对其信贷限制.因此,两派都反对联邦银行,第一银行、第二银行的写作技巧国库制最终被淘汰.

1833年起,财政部在各州选择带有明显党派的银行作为写作技巧国库银行,使得政府直接与各商业银行发生联系,许多只储有极少贵金属货币的银行也获得了大量政府存款.州银行以政府财政存款为基础大肆扩张贷款,导致大量银行贷款流向了土地投机,严重削弱了银行资产的流动性,信贷扩张导致的通货膨胀也愈演愈烈,最终于1837年爆发了金融恐慌,所有接受政府存款的州银行被迫停止硬币支付,甚至破产倒闭.

2.独立国库制（1840—1914年）.1837年危机,迫使美国于1846年通过《独立国库法》,建立了独立国库体系,即联邦政府的财政收入不存储于任何银行,而由政府自行设库管理财政收支,政府必须使用硬币而不是银行券处理一切财政收支.1847年1月1日独立国库体系正式运作.独立国库体系的本意是使政府与货币金融体系完全隔离,并且用贵金属货币进行财政收支以保证政府的财政资金安全,但南北战争爆发后高昂的战争费用使独立国库逐步丧失其独立性.由于财政收支必须是黄金等硬币,而大量黄金又为各银行所控制,为了筹措战争经费,除借款外别无它法,因此,财政部被迫向银行借款5000万美元,而后又依赖银行体系转向出售债券,并且立法规定出售债券的收入暂存于购写债券的银行,这就建立起国库与银行体系的联系.1862年,《法币法》又准许以政府信用发行纸币即“绿背纸币”,国库成为发行货币的银行,破坏了独立国库“硬币支付”的原则.

1864年,《国民银行法》规定各国民银行可以接收除关税之外的公共资金,可以以政府债券为担保发行纸币,财政部长可利用各国民银行作为联邦政府的财政写作技巧.《国民银行法》并没有建立一个集中管理的银行,而将政府与银行的关系建立在财政部与货币银行体系的直接联系上,这种直接联系为日后财政越俎代庖履行银行职能创造了条件.1875年《恢复硬币支付法》和1900年《金本位法》都加强了财政部的货币权力.1907年的《独立国库法》修正案允许各国民银行接收关税,这样,可接受政府存款的国民银行的数量大大增加,到1914年达到1584家；财政部干预货币市场和稳定银行体系的能力随着财政存款总量的增加不断增强,独立国库的银行功能已充分凸现.

但独立国库行使银行职能也存在缺陷,表现在财政收支有它自身的规律,财政盈余也不是稳定的常量,不能随时同经济需要和货币市场的需求保持一致,用财政盈余调节通货和银行准备金会使银行准备金、信贷货币市场随政府财政收支的变化而不断波动.在危机时这种缺陷尤其明显,一旦独立国库出现财政赤字,财政部不得不发行债券,这不但无法帮助银行缓解危机,还会减少流通中的货币和银行的准备金,成为银行的负担,更加加剧危机,1893年金融恐慌就是例证.此外,政府关心经济发展多于关心货币银行体系的稳定也会影响到货币银行政策的稳定和连续性,如何在独立国库与接受政府存款的1000多家国民银行之间分配公共资金也是一个十分复杂而困难的工程[1]. 3.委托联储制（1914年至今）.独立国库履行银行职能导致金融危机的频繁发生,带动了银行改革运动的兴起.1906年,纽约商会提出建立“在政府监控下的银行”的报告.1913年2月,欧文·格拉斯法案（Owen-Glass Act）,即联邦储备法（Federal Reserve Act）获得国会通过.联邦储备法的目的之一是为美国财政部提供一个较为满意的财政写作技巧人,法案第15条规定：联邦储备银行作为美国政府的财务机关,政府的收入可存入这些银行,并用开支票的方式支取.因此,美国联储成为“政府的银行”,行使国库职能,其主要业务包括：为政府开设资金账户；清算政府支出支票；进行政府证券的全国性拍卖；发行、兑付政府证券等.美国的联邦储备体系是继第一、第二联邦银行失败,独立的国库体系又不能协调政府财政写作技巧职能同稳定货币职能之间冲突的一种创新,时至今日,联邦储备体系稳定地发挥着金融管理的职能,同时也稳健地行使财政资金管理机关的职能.

(二)美国国库管理的变迁

1.国库不计息（1917—1978）.自1913年联储银行成立之日起,美国财政部在美联储开设国库一般账户（TGA）,所有财政收支活动都通过TGA进行.1917年,美国卷入一战,联邦政府通过发行自由国债筹集的军费金额达到全部军费开支的2/3.1917年国会通过的自由贷款法案（Liberty Loan Bill）,在商业银行设立“自由贷款账户”,自由国债发行款项存放在自由贷款账户,直至联邦政府支取这些款项.1918年,国库扩大了自由贷款账户的使用范围,允许归集联邦个人所得税和公司所得税收入,并更名为“战争贷款储蓄账户”.1950年,账户名称更改为“国库税收和贷款（TT&L）账户”,可以收纳联邦政府债券发行收入和各类税收收入,包括代扣代缴的个人所得税、公司所得税、消费税、社会保障税、联邦失业税等.

建立自由贷款账户的一个主要目的,是保持由于政府发行债券而导致的银行总体存款和准备金水平波动的最小化.这一目的后来扩大到最小化由税款划转而引起的银行存款和准备金水平的波动.如果国库没有在商业银行开设账户,国债发行款项和税款就要全部划转到TGA,银行的存款和准备金就下降,直到国库发生实际购写或转移支付时才会重新回到银行体系中.联储可以通过公开市场操作来平抑由此引起的银行准备金波动,即在TGA余额增加时写进政府债券,以增加银行准备金和存款；在TGA余额减少时卖出持有的政府债券.显然,这种“防御性”公开市场操作能够熨平国库资金在商业银行和联储之间引起的资金波动,但在1974年以前,国库仍然尽量减小TGA余额的波动,而尽量将资金存放商业银行,以便联储只需进行少量“防御性”公开市场操作,就可以熨平国库资金划转引起的银行储备波动[2].

在1978年之前的大部分时间,TT&L账户是不计息的,但银行为国库提供各种怎么写作同时免收手续费,普遍认为银行为国库提供怎么写作的成为超出银行为开设账户的价值.但是1974年,财政部的一项调研却发现银行在为国库TT&L账户业务过程中,其收益远大于其提供怎么写作的成本,国库在这个过程中损失了应有的利益.1974年,财政部向国会提出议案,要求允许TT&L账户计息,并在国会讨论这一议案期间,频繁将资金从TT&L账户向TGA划转,使得1975年TGA余额比1974年翻了一倍多.财政部把增加TGA余额作为取得资金间接利息的一种方式,因为联储为了弥补国库资金转移引起的银行准备金下降,增加了所持有的政府债券,而随着联储生息资产的增加,其收入也相应增加.由于联储将其经营利润作为联邦货币“利息”缴入国库,国库因而取得超额“利息”收入.

1974年后的4年,由于TGA的余额增加且波动剧烈,联储加大防御性公开市场操作,每周持有的政府债券的波动也相应加大,同时预测联邦收支对银行储备的影响变得更加困难,使得联储管理银行储备和维护联邦短期基金利率稳定变得更加复杂.为此,联储多次要求国库将资金转存TT&L账户,以避免采取直接购写债券方式维持银行储备水平.

2.国库税收及贷款计划（TT&L票据投资计划）（1978至今）.1977年,美国国会通过法案,允许国库实施TT&L票据投资计划,即在有抵押担保的情况下,可将TT&L账户资金投资于不超过90天期限的定期存款,同时允许国库支付银行怎么写作费用.TT&L票据投资计划将闲置的政府资金投放存款机构赚取利息收入（比联邦基金利率周平均利率低25个基点的利率计息）,同时保持国库余额稳定,减少国库收支波动对货币供应的影响.1982年,国库在TT&L票据账户中增加了一种特别直接投资（SDI）,即当TGA账户余额超出目标控制值且商业银行可提供的一般抵押品不足时,允许商业银行使用学生贷款、商业贷款等贷款类资产作为抵押,从而大大提高了TT&L票据账户吸收国库资金的能力.

1978年建立了TT&L票据账户后,国库重新调整了TGA的余额规模.从1978年10月到1979年2月的5个月时间里,联储TGA余额迅速下降,而商业银行国库存款迅速上升.联储通过公开市场操作卖出政府债券来干预银行储备的上升,在此期间,TGA余额下降了116亿,而联储持有的国库券大约下降了100亿.同时,TGA余额波动幅度急剧下降,相应减小了联储防御性公开市场操作规模.从1978年11月以来,联储为平抑TGA余额波动造成的银行储备波动而进行的公开市场操作规模比以前年度大为缩小.国库余额管理的改进,有助于联储合理确定与货币供应量相适应的银行储备水平,也有助于联储合理确定联邦基金利率水平.

1998年“电子联邦税收支付系统（EFTPS）”投入运行,减少在无息账户上隔夜资金的规模提高了公共资金的回报.2000年7月,财政部和联储开始实施国库投资计划（TIP）,实现了联储国库账户监测、TT&L账户存款余额跟踪、投资余额和抵押品查询,并能够实时对冲预测偏差和提回,充当了使联储国库余额保持在目标水平的自动平衡器.2002年,美国开始进行定期存款投资 （TIO）试点,采用单一招标方式对国库进行定期存款操作,即财政部将一定数额的资金作为定期投资拍卖给商业银行.由于TIO余额期限固定而非活期,收益率比活期存款平均高17.3个基点,大大提高了国库余额的投资收益,增强了国库存款存放期限的确定性,由行政方式随机决定利率的方式改为由市场招标决定. 2008年金融危机后,美联储开始对商业银行存款准备金付息,利率结构改变促使美国国库管理发生变革.当隔夜联邦基金利率跌破25个基点时,TT&L账户余额的利率为零,TIO余额与财政部回购协议利率将下滑至25个基点以下,国库对外投资的收益几乎为零,于是财政部将大部分国库资金从TT&L票据账户转到TGA账户,TGA账户余额上升；而TGA余额上升,银行准备金会下降,联储支付的利息减少,上缴财政部的利润反而会增加.同时,由于市场流动性充足,联邦基金利率几乎为零,TGA余额上升波动也不会对联邦基金利率产生不利影响,而且TGA余额的增加不足以影响到银行系统应缴的准备金量,因此不会对联邦基金利率造成上行压力[3] .

三、从银行和财政关系角度看美国国库变迁

(一)国库体制与银行职能互为依托

1.银行是最佳的财政写作技巧人.美国国库体制的历史演变与其财政资金的筹集和管理密切相关,联邦储备体系建立的直接动因是美国政府一直寻求一个独立、客观、公正的财政资金写作技巧人.从美国国库体制的演变来看,遵循了委托银行制——独立国库制——委托联储制的发展轨迹.第一和第二银行被摧毁的事实说明,写作技巧财政收支本质上是一种现代财政活动中的“公共产品”,以营利为目的的商业银行同写作技巧国库有本质的冲突,所以商业银行不适合写作技巧全部国库职能.独立国库行使银行职能,虽然一定程度上体现了公共意志, 但财政部既要履行财政职能又要履行金融职能,存在不可克服的严重弊端,因而它是低效率、不科学的.联储体系则解决了上述两种模式的问题,既能充分利用私人资本、私人经营管理的效率,防止受利润动机驱使；又能体现公共意志,防止政府集中和滥用权力.因此,联储体系的建立符合美国财政、国库历史发展的必然.

2.国库写作技巧权的垄断性使写作技巧国库的机构最终履行银行职能.国库资金既是社会财富,通过财政职能在社会分配,又是整个金融体系的一个重要部分,因此国库写作技巧权具有高度垄断性,写作技巧机构可以通过掌握社会财富,控制货币供给,从而取得银行的地位.美国第一、第二国家银行作为商业银行在行使国库职能后,通过迫使各州银行用硬币赎回货币,掌握了大量黄金储备和各州银行发行的纸币,从而控制全国的货币和信贷供给,改变准备金水平,逐渐演变为银行.设计独立国库的初衷是使国库收支与货币金融体系完全隔离,但是独立国库最终却承担起银行货币发行与货币量调节的职能.国库体制的动荡将导致货币发行的混乱与货币供应的失控,最终导致经济的灾难,这在每一次国库体制的更迭中都出现.因此,国库资金作为货币管理的一部分必须同银行货币调控紧密联系在一起.另外,银行行使国库职能,使大量政府资金成为银行存款的主要来源,不断增强了银行的实力,进而增强了银行的货币调控能力.实力增强的银行权威性不断突出,逐渐摆脱财政部的影响和约束,独立地对金融发挥着决定性的影响,并在更高层次上发挥宏观调控的功能.

(二)国库管理与央行货币政策密切联系

1.国库管理改革需要财政和央行的共同努力.美国国库管理改革先后历经了国库不计息—国库计息—国库投资的过程,也是美国国库与联储合作不断努力的结果.TT&L票据计划奠定了美国现行国库管理的基本框架,通过国库账户分设,TGA账户向TT&L票据账户进行自动投资的被动投资机制和削平TGA账户的余额尖峰的国库定期存款（TIO）的主动投资机制,既使国库在私人储蓄机构获得利润,又保持了TGA账户的余额平衡,抑制整个银行储备的波动.随后美国对TT&L票据计划的三项改革联邦税收电子收纳、国库投资计划和定期存款投资则大大提升了国库和联储管理联邦税收收入、稳定银行体系资金储备目标的能力,实现了财政与货币政策的有机协调.

2.国库管理需要协调配合货币政策和财政政策的关系.2008年金融危机前,美国将国库在联储TGA账户上余额保持在较低水平上,兼顾了银行货币政策和提高财政资金效益两个目标.但在有些情况下,当两个目标发生冲突时,国库管理则必须服从货币政策的大局.这是因为一方面,银行国库存款和商业银行存款准备金是银行资产负债表中并列的负债项目,国库管理通过对政府存款的投放（收回）,相当于调整存款准备金总量,进而对整个货币供应产生影响；另一方面,减少市场波动优于增加收益的原则,当流动性过剩时,银行需要紧缩银根,继续实施国库管理会加大商业银行信贷扩张的压力,加剧银行调控的压力和难度,使得国库管理对外投资对冲了银行公开市场操作的效果.表面上看财政直接收益增加,但银行被迫加大对冲力度而增加了相应的成本（如发行央行票据）,导致盈利水平下降,最终使其上缴财政的利润减少.2008年金融危机后,存款准备金付息使美国财政部改变TGA账户余额低水平的传统做法,在服从美联储紧缩救市货币政策大局的前提下,通过提高TGA账户余额,减少美联储付息来获得相对的投资收益[4].

四、美国国库变迁对我国的启示

(一)明晰划分“央行国库”和“财政国库”的关系,完善国库体制的主体

新中国成立以后,我国国库制度经历人民银行写作技巧国库制（1949—1984）和人民银行经理国库制（1985至今）两个阶段.1985年中国人民银行经理国库制的确立,使得中国人民银行摆脱了写作技巧国库业务的从属地位,成为国库业务的法定行政主体.但是,2001年《财政国库管理制度改革试点方案》实施后,为了适应改革的需求,财政部成立了单独的国库机构,国库这一名称便有了财政国库与人行国库之分.随着财政集中收付等一系列财政管理制度的改革实施,“财政国库”在社会上的影响力日益扩大,财政国库管理职能日益强化,而人民银行国库地位受到较大影响.到《预算法》修订时,财政部门与人民银行就国库体制产生了较大争议.

从美国的国库体制变迁来看,不能否认国库是政府财政管理的基础性重要内容,最初国库的管理基本等同于财政管理,但随着银行成为国库的写作技巧人后,就形成了货币国库体制,也有了部分国库职能从财政管理的分离.按照联邦储备法的原文,美联储“act as fiscal agents of the United States”.Agent一词可以翻译为写作技巧人、经纪人和经理人,或者解释为“One that acts or has the power or authority to act”,可见,无论将agent译为写作技巧还是经理,其实质都是拥有行为的权力.从美联储国库的实际情况看,其职能并不局限于财政资金的收支,而是侧重于国库管理,提高财政资金管理效率,同时也负有监控全国TT&L账户的责任. 现代国库有两个核心功能：一是确保有效的预算执行控制（预算层面）；二是确保有效的政府管理（财务层面）.结合国库的两个核心功能,我国国库的主体不应是简单的财政国库和央行国库之争,而是在不同部门合理摆放国库的财政职能和银行职能,科学设计业务流程和法规制度体系,使之相互衔接、相互促进,而不是重叠交叉,甚至相互冲突和对立.具体来看财政国库主要负责以人大批准的年度预算（以及其他相关法律）为依据,及时组织收入和实施支出,核心是致力于在支出周期各阶段实施财务合规性控制,侧重国库的“财政职能”；央行国库则负责对政府财务事项的妥善管理,进行政府收支资金的会计核算、收支核算过程的事中及事后政府的财务监督控制、国库会计报告,并在此基础上开展国库管理和债务管理等方面的相关操作等,侧重国库的“金融职能”.银行经理国库不只是扮演一个出纳的角色,更重要的是需要在货币政策方面采取必要的措施,冲销政府预算对货币政策进而对宏观经济可能产生的不利影响.只有借助这一正确的概念框架,财政部门与央行在国库管理中的角色、职责与相互关系,才能得到合理界定,这是国库管理体制构建需要解决的前提和基础性问题.

财政国库：“财政职能,预算决策”

收大于支,管理.货币调控职能等入不敷出,发行国债.财政政策职能等央行国库：“金融职能,预算资金管理和营运”商业银行先收后支先支后补支付清算监督管理支配库款收支报告

(二)建立央行和财政协调机制,统一国库管理改革共识

2006年,经国务院批准,国库开始实施,拉开了我国国库管理的序幕.8年来,国库操作方式主要以国库定期存款为主,基本形成每月1次、额度200-600亿元、期限3-9个月、到期滚动操作为主的格局；协调机制上实行“三台”原则,即财政部负责后台,提供收支情况预测与分析；中台由财政部和人民银行根据国库库款和货币供应量情况协商确定操作决策；人民银行则负责具体前台操作.2006—2012年,国库管理定期存款累计操作量达2.06万亿元,有效提高了财政资金收益,但仍未能有效熨平国库单一账户余额波动.以国库为例,2012年库存波谷波峰相差达5152亿元,日间库存波动最大值1992亿元,比2009年增加839亿元；同时地方国库管理迟迟未能启动,大量国库余额仍不得不闲置在人民银行国库单一账户上.

从美国国库管理经验来看,财政部和央行在国库管理自始至终都建立了有机的协调机制,包括相关政策的建立、国库预测分析、操作方案的制定、每日的操作例会、电子信息化建设等方面.在两部门密切的配合下,国库管理各方面的制度要素也都比较完善,投资品种从活期存款发展为活期、定期存款并存,投资理念从被动投资发展为以被动投资为主、主动投资为辅,定价机制从行政定价发展为行政定价和市场定价相结合的机制,监控方式由静态监控发展为动态实时监控等. （下转第66页）

（上接第60页）

从我国国库管理来看,国库管理是财政集中收付改革深化的必经途径,不宜因对货币政策的影响而简单阻止和否定.财政部和人民银行应本着求大同存小异的原则,加强沟通与协商,在国家宏观调控的总体要求下,合理兼顾财政政策与货币政策调控,积极稳妥地加快国库管理进程.建立和完善银行和财政部“部行级、司局级、处级”协调机制,选择切合我国实际的国库管理操作目标,不断提高两大部门的预测分析能力与水平.在操作机制上,国库管理短期内要继续促进滚动操作（定期存款到期时等量操作出去）以降低库款规模,并由滚动操作向盯准操作（保持库存余额不变的操作）转变,熨平库款波动.从中长期来看,适时启动国债回购和逆回购,加强微调,降低国库波动对货币政策的影响.同时,应按照安全、规范的原则,尽快启动地方国库管理.这样,既可以稳定国库单一账户余额水平,避免国库管理对货币供给量的影响,又可以将财政专户等非正规方式的理财纳入正规渠道,提高财政资金收益,防范财政资金风险,达到提高国库水平和管理效益的同时,增强两大政策部门的宏观调控能力和实际效果的目的.