“双核”模式推进成渝试验区建设

2007年6月7日,国家发改委下发了《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》,选择成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,体现了继续推进西部大开发的战略思维和协调区域发展的战略部署.针对这一新决策,记者专访了中国人民大学公共管理学院区域经济与城市管理研究所所长陈秀山教授.

《中国城市经济》：选择成渝地区建设全国统筹城乡综合配套改革试验区,体现出了怎样的区域平衡战略?这一举措对我国未来区域经济发展整体格局又会带来了怎样的影响?

陈秀山：过去设立经济特区和前两个试验区基本上都是地处东部经济较发达的地区.这次选择地处西部地区的成渝建立试验区,体现国家在新的历史时期下,通过试验区建设加快带动西南地区社会经济快速协调发展的愿望.

从试验区的名称中就可以看出,这次成渝试验区的落脚点就是城乡统筹,强调协调化发展.从全国角度看,东部地区经过多年的经济发展,形成了相对完善的自我发展机制；东北老工业基地拥有较强的工业基础,在国家诸多政策扶持下,成效已有所显现；国家的西部大开发政策,目的是带动西部地区社会经济的发展,减小东西部差距,但这是个相对较长的战略,需要一段较长的时间才能够见到成效.西南地区,经济基础好,地理位置条件相对较优越,发展的潜力较大.成渝试验区区不但可以带动成渝地区城乡统筹的进一步发展,还可以有效带动云贵川地区社会经济的进一步发展.

《中国城市经济》：成渝试验区有别于前两个试验区的几大特点是什么?新试验区和以前经济特区的区别又在哪里?

陈秀山：成渝试验区有别于前两个试验区的最显著特点是城乡统筹.另外,前两个试验区地处东部地区,成渝试验区地处西部.成渝试验区的设立,面临的问题和发展的目标、任务也不同于以前的试验区.

试验区和经济特区既有联系也有区别.存在很多的共性：首先,它们的设立目的都是进行改革.其次,它们的设立本身就是一种制度创新.

成渝试验区的最大的特点表现在以下几个方面：

第一,成渝试验区的确立,目的在于打破城乡二元结构,实现城乡统筹发展.

第二,成渝试验区地域广大,辐射带动能力强.以往的经济特区、试验区都是依靠单一城市或单一区域,而将成都和重庆两个城市整合成为一个试验区,也体现了协调成都、重庆两市一体化发展的良苦用心.

第三,成渝地区的区域统筹协调发展的基础相对较好.尤其是成都地区城乡居民收入比2006年为2.6:1,高于我国平均水平.怎样利用改革的示范作用解决城市化和工业化过程中的三农问题,是成渝试验区未来发展的一大特点.

《中国城市经济》：这次“试验区”的争夺为什么会比前两次激烈的多?成渝地区的入选又说明了什么问题?

陈秀山：这要从两个角度看待这个问题.从地方角度看,争夺国家级综合配套改革试验区,不仅仅是个取名权,名誉的背后是更多的自主权和自我创新的空间.试验区的改革不同于经济特区,国家虽然不给特殊的优惠政策和资金支持,但是对地区发展会产生更加深远的影响.这也是各地区争夺试验区的原因.

从国家角度看,国家也愿意给地方更多的权力下放空间.自改革开放以来,市场体系的建设逐步完善,但是我国地域广大,各地区有各地区的特点,类似“一刀切”的政策,不能适应各地的差异.所以政府也鼓励地方根据自身发展的情况进行一些有益的创新和探索.改革开放进入到现在这个阶段了,下一步该怎么发展、改革的动力在那里?不能再依靠规模的扩大,粗放型的增长,而是要靠制度创新.

成渝试验区的建立目的还是解决城乡二元结构.解决这个问题,就是解决农民的问题,解决大多数人的问题,这是成渝入选的重要原因之一.工业反哺农业,城市反哺农村,是个大的政策,怎样通过具体的地区发展,变成一个实实在在可行的制度来实现,从而探索出一条值得借鉴的发展之路.这一切都寄托于试验区的改革中.所以,第三个试验区的选择和确立是成渝地区“自下而上”的自主改革与政府“自上而下”改革试点的结合.

《中国城市经济》：上海浦东新区、天津滨海新区的确立,有效地加速了地区的发展,印证了“极化发展”的思想,这次成都和重庆的双双入选,将经济发展和社会进步提高到了更高的层次上,这种两个城市“双核”增长的模式,是否体现了国家区域发展与规划指导思想上的某些改变?

陈秀山：恐怕还没有上升到国家区域发展与规划指导思想上的变化,成渝试验区的确立,体现了国家在制定地区发展政策进一步精确化、具体化和分类指导的原则.不同地区的具体情况、发展条件、任务和基础都有所不同,因此制定地区发展指导政策要精确化,具体问题具体分析.成渝试验区的确立是对区域建立分类指导政策的落实.

从我国区域发展的最高层面上看,东部沿海发达地区、中部地区、西部地区和东北老工业基地四大板块构成了国家区域发展整体格局,每一个板块再细分,都拥有自己的经济区,不同经济区又各自的特点.从总体上看,东部的率先发展还不能简单的称之为一个增长极.国家也从来没有明确的提出一个“极化发展”的指导政策.

成渝地区一直是西南地区的中心,西南地区社会经济的繁荣和发展,区域面积又这么大,是不能依靠某个单一的城市的发展来实现的,成都、重庆整合的好有这个潜力.西南地区基础相对较好,国家选择成渝地区作为第三个试验区,是体现国家指导政策的分类化,精确化的发展方向,是符合我国未来区域发展需要的.选择成都和重庆这种“双核”模式,符合西南地区社会经济发展的具体情况.通过成都和重庆的资源整合,可以有效地实现两地资源的有效配置,加速成都重庆两地的一体化进程,为进一步加快包括市场体系、公共事业体制改革、行政区政治体制改革在内的多项改革创造条件.

当然这也依靠和周边地区建立良好的合作,像广西的北部湾的合作,建立出海大通道,加强与“东盟”的合作等等.

《中国城市经济》：城乡统筹,目的在于打破城乡二元结构,早在几年前,重庆就推进了城乡统筹,改革户籍制度、完善农村金融怎么写作体制改革、建立健全农村社会保障体系等方面的改革.这些举措取得了阶段性的成效,我们的问题是,您认为成渝试验区未来发展的最大的难点是什么?

陈秀山：城乡统筹,让农民享受到城市化、工业化的成果有一个最大的前提是发展.地方政府有财力才能够提供更多的农村公共基础设施的怎么写作,建立完善的教育、医疗等社会保障体系.

从全国角度看,成渝地区的发展速度较快,经济的发展处在中等偏上的位置,今后需要有更多的发展.但这个发展的趋向不应是加速城乡二元结构的矛盾,而是逐步缩短城乡差距.成渝发展难点和特点都在城乡统筹,城乡协调化发展是一个逐步的过程,落脚点还是要放在产业支持上来.

另外,我们不应当把城乡统筹理解的太过于理想化,城乡统筹、城市化推进并不意味着农村人都变成城市居民.操作层面上操之过急,城市人口的增加相应过快而相应的就业和社会保障跟不上,城市的承载力有限,反到阻碍城乡的发展.试验区的改革,就是需要通过制度创新找到一条合适地区发展的道路.要实现农业的产业化,通过发展,带动农村的生产方式上的一些改变,就要重视中小城镇的建设,重视新农村的建设.中小城镇有产业依托,农民的条件改变会很大.不重视城镇发展,大城市发展规模太大会产生更多的问题.中国城镇化,是城乡统筹发展重要的依托,怎样能把握好城镇化的产业基础很不容易,但是很关键.

工业反哺农业,城市反哺农村,关键是要发展要到了一定的阶段,反哺还是要有一定的产业支持.城市发展起来了,农村特别是城市周边的农村会找到自己发展的新定位.欧洲阿尔卑斯山地区的发展,成都周边的“农家乐”、“生态农业”等等的出现和发展就是很好地例子.产业的发展给农民带来的是实实在在的收入,关键还是发展到了那个阶段,反哺才会收到预想的效果.

此外,新农村的建设和试验区的建设的结合很重要,两者是相互促进的,试验区带来更多的制度创新,自主权力扩大,户籍、行政体制的改革,教育等领域制度的设计和实施,使得成渝地区有更大的发展空间.这就使得从一开始,新农村的建设自然地融入到试验区的发展中来.这也会促进城镇产业体系的进一步完善和发展.

《中国城市经济》：作为一名学者,您认为国家给成渝试验区权力的进一步下放的空间可能会集中在哪几个方面?

陈秀山：不要指望国家在财政税收上给什么更多的特殊优惠,但是在大项目的行政层级的审批速度会加快.试验区的建设不应再将自己的发展纳入到向政府要优惠政策上,投资、税收的优惠作用是有限的.而权力的下放,特别是制度创新自主权力的下放,对地区的发展从长远看要优于短期的投资、税收优惠,影响也会更深远.

权力的下放要保障城乡一体化发展,不要割裂了城市和农村的发展.下放的空间可能会集中在这几个方面,第一,大胆的探索实现不同区域间要素的自由流动的权力.第二,加快国家各个部门的统一协调,完善社会公共产品的怎么写作的权力.第三,加快大区域城市发展规划的权力.第四,在国家发展规划基础上,制定城乡用地的统一规划的权力.另外,对于地区基础设施建设,如高速公路,港口,油气管道等规划方面,政府可能会给予更多的支持和倾斜.但应当不会有财政税收方面的优惠.地方决策者也不应有太多的这方面的要求.

《中国城市经济》：在成渝试验区的工作中,地方政府应当起到一种怎么样的作用,您又有哪些建议?

陈秀山：成渝地区以前的试验,是自下而上的,是探索地区发展的有益尝试,国家不设试验区,探索可能会碰壁.相反国家确立成渝为试验区,会加速地区的发展.

政府的定位就是要怎么写作大众,任何的制度创新,效果都是要看是否有利于激发农民的自主创造力,有利于各个阶层的协调发展.此外,在我国转型时期,还要看是否有利于市场的发展,市场的完善.政府对自己的定位有清醒的认识.

让市场在农村对基础设施起到基础作用,是改革开放以来一直没有很好解决的问题.像发达国家,农户有合作经济组织,有营销机构,农民有相对完善的制度保障.试验区的建设就是给你自主探索的权利,怎样让农民按市场化要求组织起来,这也是试验区面临的问题和需要完成的任务.农民首先是适应市场,然后才能驾驭市场.这是试验区未来建设中要重视的问题.