土地市场寻租行为的

内容提要当下,土地市场的“双轨制”造成了房地产业发展的不平衡、不规范和土地资源的严重浪费,更导致了相关的腐败犯罪,其中最直接、最明显的后果就是征地制度的权力寻租化.政府和地方政府财税关系不清和土地产权制度的不健全是地方政府在土地市场寻租的根本原因.重塑政府与地方政府的财税关系和进一步完善土地拍卖政策,能非常有效地防范、遏制“寻租”；而推动房地产企业的适度集中,则是有效遏制寻租、减少寻租社会损失的另一条重要途径.

关 键 词土地市场寻租利益产权

作者１奚正刚,苏州工业园区建屋发展集团有限公司高级经济师.（江苏苏州：２１００１３）２夏靖,人民银行上海分行外事管理处经济师.（上海：２００１２０）

在西方经济学那里,人类经济生活中的利益冲突被认为产生于资源的稀缺性：理性经济人的检测定为这一冲突提供了“利益最大化”的解；福利经济学引导人们相信,只要每个人追求个人利益的最大化,就能保证整个社会处于最优福利的状态；瓦尔拉斯的一般均衡理论为理想社会构建了一幅美好而虚幻的景象.但是产权理论以及随之而来的制度分析,却让经济学家们逐渐认识到,由于制度的缺陷,个人趋利避害的竞争行为有可能会导致社会经济资源的非生产性消耗.寻租,这种利用行政手段来维护既得经济利益或是寻求对既得利益再分配的“负和游戏”,不但会造成社会经济资源配置的扭曲,还会极大地浪费稀缺的经济、社会资源.

我国实行严格的城市用地限制制度,土地资源本就稀缺,而城市化的加快客观上使土地的绝对稀缺程度进一步加剧.当这种绝对稀缺可以方便地在市场上货币化,便成为土地这一生产要素的“经济租”.由于缺乏有效的监督和约束机制,在地方利益的驱动下,各级政府竞相批租土地,形成恶性竞争.一方面,土地总量失控导致房地产的过度开发及无效供给,房地产与寻租成本之间的巨大差距使“经济租”上升,而这一上升的成本进一步引发房地产的上涨,并再次扩大房地产与房地产开发成本之间的差距.这样循环往复,在政府和房地产开发商赚取超额利润的同时,公众成为了福利受损者.另一方面,资源配置效率低下,土地资源不能保证被配置到最能有效利用它的使用者手中,从而使整个社会和经济成为福利受损者.

探究寻租行为背后的原因,唯一的解释只能是利益驱动.

一、政府与地方政府财税关系不清是土地市场寻租行为的内在动因

１９９４年开始实行的分税财政体制至今已经运行了１１年,分税制的主要意图之一是扭转过去财政收入占全部财政收入比重过低的局面.分税制实行以来,财政大幅度增长,由下表可见,财政收入占全国财政的比重由１９９４年的５５．７％上升为２００４年的５７．２％.与此同时,地方政府在财政收入分配格局中的地位一再弱化,地方政府的困难与日俱增,缺乏稳定的收入来源,却要负担相应的支出责任.

在财权向上集中,事权向下转移之时,地方政府只能将目光瞄向了土地.在新一轮的城市扩张中,地方政府发挥了主导作用,土地扮演了举足轻重的角色,它已介入到国民经济和社会发展的全过程.地方政府热衷于城市扩张的一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化.发达地区地方政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入.［１］地方政府缺乏预算内的财力,为了满足发展经济的资金要求,出让土地的利益驱动往往为寻租行为的泛化提供了内在动因.

二、土地产权制度的不健全是土地市场寻租行为的制度原因

政府与地方政府之间土地产权界线模糊,使得土地寻租大量萌生.长期以来,在实际管理中地方政府一直写作技巧行使着土地所有权,享有和承担着地方城市建设和土地开发中大量的实际事权和义务,同时获取大量的所有权收益,而政府在土地所有权上的地位则被相对边缘化.政府与地方政府博弈的存在,造成地方土地资源配置难以优化,同时也为土地寻租提供了外部条件,导致土地收益大量逆向流失,土地收益分配主体形成严重错位.

我国目前实行的是五级（国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局、县土地局）土地管理制度.这一管理制度的弊端是使得集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身的地方政府,存在着由于缺乏约束机制而寻求自身利益最大化的道德风险.土地产权制度的不健全,直接引发了各级政府和政府不同部门之间在土地收益归属上的冲突和摩擦,使得上下级政府及各政府部门分别从实现自身利益的最大化出发,在土地收益分配中展开长期的博弈：在委托――写作技巧管理中,下级写作技巧者往往要比上级委托者掌握更多的信息,也即上级委托者往往不能完全掌握下级写作技巧者的信息.这样,由于不确定性造成的信息不对称,使得写作技巧人可以通过隐瞒有关信息而获利；而且根据效用最大化检测定,写作技巧人可以利用信息优势在土地市场的博弈中,为实现自身效用最大化而采取机会主义行动战略,进而损害委托人的利益.此外,与其他委托――写作技巧相比较,土地市场中的委托――写作技巧是通过层层委托、分级写作技巧来实现的,从委托人到最终写作技巧人之间的写作技巧链很长.过长的写作技巧链以及每级写作技巧内部责权不清,为政府以行政手段介入国有土地资产运营、采取机会主义战略进行寻租提供了绝好的空间和条件.

所以,为了尽可能地降低地方政府在土地市场中的寻租行为,首先必须重塑与地方的利益格局,积极探索和培育收入的替代财源.在房地产业已经成为支柱产业的今天,地方ＧＤＰ的上升更多地依靠房地产业的推动,而高度共生的地方财政与房地产市场只可能会为土地市场的寻租行为推波助澜.“明租、正税、清费”的房地产税改革方案［２］将进一步明确利益分配格局.规范征税后,由于税费及土地批租的不规范所增加的许多隐性成本可能下降,从而减少非市场化带来的市场扭曲和地方政府缺乏稳定的税源所可能带来的腐败问题.国家从不动产取得的收入,不管是采用统一的混合形式还是租、税、费分流的形式,关键还是要明确、省、市、县、乡五级征收关系.这样,从理论上说不但可以明确政府与地方政府的财税关系,有利于解决目前房地产保有和交易中税赋复杂的情况,而且可以起到遏制房地产市场寻租行为的作用.

其次,完善我国土地产权制度的缺陷,明晰与地方政府之间的土地产权界线.２００３年１２月２７日,国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上宣布：中国将实行省以下土地垂直管理体制.这一决定在制度上为约束地方政府的行为提供了保障.实行省以下垂直管理体制,可以加强国土资源管理部门的职能、权力和责任,减少市、县、乡（镇）政府对国土资源管理部门的行政干预,从而在体制上防范寻租、腐败行为的发生.从本质上讲,这项改革是对土地利益的一次重大调整：出于维护自身利益的需要,土地权力受到严格限制和削减的地方政府也必然会作出反弹；而政府在地方政府让渡利益之后,也应对地方政府的受损福利作出补偿.从这一点来说,利益格局的重塑依然是制度完善的前提.

再次,在土地一级市场上,更加严厉的税收政策,或更加完善的土地拍卖政策,能非常有效地防范、遏制“寻租”.政府应该规范其在一级土地市场上的行为,真正实现“招拍挂”的土地转让机制,增强土地市场的透明度,以使得土地市场的“经济租”下降,防止寻租者利用我国房地产税收中不动产税、交易税,以及内外不平等税制的制度缺陷寻租,从根本上防范、遏制土地市场的寻租行为.

如果在政策上土地增值税短时间内难以实施,那么政府需要高度重视常规的遏制非法“寻租”的法律手段.具体而言：其一、房地产行业需要准入机制,以最大可能地排除“专业寻租”者；二、政府需要干预并引导房地产业的盈利模式,原始的“写地造楼”必须渐进地加以限制,通过提高房地产企业生产性活动的回报,使非生产性“寻租”活动的机会成本上升,从而遏制“寻租”.资金与土地是房地产开发企业的两大命脉,切断哪一条,企业都无法参与到市场中来.近两年来,政府通过宏观调控对“银根”与“地根”加大了控制力度,将一部分开发资质弱小的企业挡在了房地产市场的大门之外.２００３年央行发布的１２１号文件规定,开发企业自有资金不得低于３０％；商业银行不得向四证不全的房地产开发企业发放贷款（土地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等）,不得向房地产开发企业发放用作缴付土地出让金的贷款；２００４年国土资源部发布的７１号文件,堵死了土地协议出让的口子,一些靠关系拿地的企业只能到土地一级市场中参与公平竞争.通过加大进入壁垒和严格设置开发条件,可以将很多实力弱小的企业筛出市场之外,企业总量的减少可以为已颇具规模的开发商提供更广阔的生长空间,为市场集中度的提高提供量的保证,从而健全中国房地产行业准入机制,以最大可能地排除“专业寻租”者.

最后,推动房地产企业的适度集中,是政府遏制“寻租”,减少“寻租”社会损失的另一条重要途径.从一定意义上说,绝对强势房地产商的存在会节约非生产性资源.例如：如果房地产商甲的“寻租”效率远高于房地产商乙,房地产商乙在“寻租”竞争中胜出的机率必然下降,房地产商乙会意识到其“寻租”投入有失败的可能,从而减少对“寻租”活动的投入.而当房地产商乙减少“寻租”投入时,房地产商甲的最优选择是相应地减少“寻租”投入的资源,从而降低整个社会福利损失.而如果房地产商势均力敌,往往会带来社会福利损失的最大化.政府要高度警惕寻租竞争带来的巨大的社会浪费,从“寻租”防范的角度讲,合理的做法是政府需要培育具有绝对竞争力的房地产商.有效竞争的市场格局是最理想的市场结构,它将规模经济和竞争活力有效地协调起来,有利于形成长期的均衡.不过有效竞争首先是一种适度竞争,其表现为市场集中度不能过低,也不能过高,只有适度的市场集中程度才能保证有效竞争的实现.当一级土地市场上房地产商势均力敌,拥有相似的“寻租”竞争机会成本时,竞争胜出者频繁更替,“寻租”竞争所造成的社会浪费最大,政府可以通过观测一级土地市场“胜利者”的稳定性,准确把握“寻租”活动的强度和规模,进而对“寻租”行为进行干预.从监管技术的角度讲,市场主体的减少、市场集中度的提高都有助于提高政府的监管效率.

注释：

① 列表数据来源于中华人民共和国国家统计局的年度统计数据,详见：ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ． ｓｔａｔｓ． ｇｏｖ． ｃｎ ／ ｔｊｓｊ ／ ｎｄｓｊ.