我国区域合作的模式路径

内容摘 要 ：区域合作是促进区域经济协调发展的必由之路,对于缩小区域差距,化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒,促进经济增长方式转变意义重大.如何实现区域合作,并加强合作的深度和广度,以提高国家整体经济效率和国际竞争力,成为我们面临的主要任务.总结分析已有的区域合作模式,建立具有中国特色的区域合作模式,对促进我国区域合作意义重大.

关 键 词 ：区域合作 模式 战略思考

区域合作是促进区域经济协调发展的必由之路.区域经济合作一方面能在更广阔的空间范围内实现区域内资源的优化配置,从而提高各种资源的利用效率；另一方面,区域合作有利于消除区域与企业之间的过度竞争,减少因过度竞争导致的资源浪费.区域经济合作对于缩小区域差距,化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒,促进经济增长方式转变意义重大.区域发展不平衡,区域差距不断扩大,已成为我国重大的社会经济问题.党和政府对此高度重视,明确提出我国东中西部交流和区域合作问题,“十二五”规划进一步指出：要加强和完善跨区域合作机制,消除市场壁垒,引导产业有序转移.如何实现我国区域合作,并加强合作的深度和广度,提高国家整体经济效率和国际竞争力,成为我们面临的主要任务.

区域合作的国际经验借鉴

第二次世界大战以后,欧美等发达国家采取多种方式支持本国欠发达地区经济发展,并通过各种措施促进本国协调发展,这些成熟的经验和相对合理的做法,可以为我国实施区域协调发展战略提供借鉴.

(一)区域合作的欧洲模式

欧洲国家区域合作的特点在于与时俱进,制度创新,能够不断适应经济社会的发展,面对发展中出现的问题,提出有效的解决办法.

1.重视区域立法.区域经济发展的立法,在欧洲各国得到很大的重视,其中英国政府颁布过《特别区域法》、《地方就业法》、《工业布局法》等一系列法律,这些法律对改善落后地区的经济发展环境,增强这些地区对资本和熟练劳动力的吸引力,振兴边缘地区的制造业方面起到了重要作用.为了保证区域经济政策目标得以实现,切实促进区域经济发展,德国在立法方面也做了很多工作,例如：为了对落后地区经济实施援助,消除地区发展不平衡,实现各州人均税收均等,使得联邦各地区的发展和人民生活水平趋于一致,德国政府先后颁布了《联邦基本法》、《联邦改善区域结构公共任务法》、《联邦空间布局法》、《联邦财政平衡法》.德国联邦政府内还设立了“区域经济政策部际委员会”,为使区域经济政策更好地实施提供了有效的保障.这些法律的颁布和实施,以及专门机构的设立,共同构成了德国区域经济协调发展的基础,对德国不发达地区的开发以及东西德的统一起到了良好的作用.

2.实施生态补偿制度.“机会成本法”和保证金制度在欧洲各国的生态补偿中广泛采用,补偿标准的确定依据是各种环境保护措施所导致的收益损失,然后再中和不同地区的环境条件等因素,制定出有差别的区域补偿标准.欧洲各国支付生态补偿资金的主要方式是政府购写,也是主要的生态补偿模式.法国的林业基金中.国家财政拨付占了很大比重.瑞典的《森林法》也规定,如果某一林地被宣布为自然保护区,那么,该林地所有者的经济损失由国家给予充分补偿.这项制度的实施使得落后地区不仅有资金维护生态的平衡,也会使一些富裕资金从事可持续发展产业.

3.建立“环境税”制度.“环境税”是指为了保护环境、推进清洁生产、合理开发利用资源、实现绿色消费而征收的一种税.根据污染物的不同,欧洲国家的绿色税种,过去一般分为五大类：废气税、水污染税、噪音税、固体废物税、垃圾税.而由于经济的发展,目前则变成以能源税为主体,并且在税收种类方面皇多样化趋势.以荷兰为例,政府设置的“环境税”有燃料税、水污染税、土壤保护税、石油产品税等十几种之多,这些税收收入也专项用于生态环境保护,使税收在生态环境保护中发挥更大的作用.这样就补偿了资源开发对落后地区的损失.

(二)区域合作的美国模式

美国模式表现为“市场主导型”的特点,在协调主体上,实行专业而齐全的组织机构；在协调战略上,用市场机制作为解决区域差距问题的主要工具；在协调手段上,以经济手段为主.美国在促进区域发展方面采取了各种措施：

1.促进落后地区经济发展的金融政策.为了促进落后地区经济发展,美国采取了信贷优惠和鼓励企业向落后地区投资的政策.具体措施为：对在落后地区投资的私营企业和外国企业,联邦政府在贷款方面给予低息或者无息的优惠,而这一举措的实施使得南部的佐治亚州等落后地区外资直接投资增长率显著提升.

2.促进区域协调发展财政政策.在美国的财政收入中,财政收入占据较高比重,达到百分之六十.联邦财政总支出的百分之二十是联邦向州和地方政府的拨款.为了促进州和地方政府为公民提供怎么写作水平的提升.转移支付主要用于公共怎么写作和基础设施建设.美国对落后地区的财政支持由多个部门组织实施,如：为鼓励这些地区的企业发展,美国联邦政府1994年将1亿美元的税收补助给予10个地区.美国的经济发展署（EDA）隶属商务部,是以开发援助的方式对落后地区施以援助,依据人均收入等指标,自成立以来已在美国国内确定了314个受援开发区.

3.注重落后地区人口素质的提升.在注重促进落后地区经济发展的同时,美国对比较知名的咨询机构提供经费,使其为落后地区的发展提供更好的规划和建议,帮助这些地区的企业增强产品的竞争力.另外,为了帮助落后地区的居民提供劳动技能、减少失业、增加收入,美国劳工部负责指导国内的各个劳动培训中心对贫困工人和失业者进行培训.这一措施的实施过程是由联邦政府每年拨给劳工部一定数额的培训费,然后再分发到各州的培训中心.培训中心按照联邦政府或者州政府划定的贫困线标准,确定培训规模和培训项目,对州内的低收入者和失业者进行职业培训.

4.在落后地区设立开发机构.为了更好地领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用,上个世纪30年代,美国对田纳西河流域的贫困地区进行开发,并且依照1 933年通过的《田纳西河流域管理法》成立了田纳西河流域管理局（TVA）,并对整个田纳西河流域进行了新的探索,成立了经济开发组,负责这一流域的工商业开发、社区开发、职工培训等项目.1998年颁布的《联邦受援区和受援社区法案》,对受援地区自我发展能力的提升也起到了积极的作用. （三）区域合作的日本模式

日本模式的特点主要体现为“政府主导型”：一是行政色彩在区域协调的机构设置中比较浓郁,即市场的需求因素在区域协调主体的组织和机构的设置中扮演次要角色,相反是按照已有的行政需要来设置或跟进的.二是在区域协调的手段方面也是政府作为主导,这一特点使得在确立规划、制定方针,还有实施控制或指导方面重心都倾向于政府.日本政府还采取了多种颇有特色的对策,以实现国民经济的区域协调发展问题.

1.提供地区发展的制度保障.早在上个世纪五十年代,日本政府就颁布了《国土综合开发法》.作为地区发展的根本法,该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国各地方以及特定区域的综合开发做出了明确规定.针对特定落后地区振兴的相关法律如《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》等也接连颁布并实施.之后又颁布了一系列专项法律,涉及产业的空间布局、一些特定设施所在地区开发建设、国家级大型区域开发项目、全国各个大区开发或国土整治等方面,这些专项法律和根本法构成了完备的区域发展法律体系,为区域经济协调发展提供了制度保障.

2.加强对落后地区的金融扶植力度.为促进边远的北海道地区的开发,日本于1956年设立北海道开发金融公库.并且颁布了《北海道开发法》、《东北开发株式会社法》、《东北地区开发促进法》和《北海道东北开发公库法》以推进东北地区的开发.此后,日本政府又在日本开发银行中设置地方开发局,这一机构的设置统一承担了落后地区的开发金融职能.为了进一步加强对落后地区发展的促进力度,对在北海道和东北地区内一些投资回收期长、难以获得一般商业货款和出资的产业开发项目提供货款、出资或债务担保,日本开发银行与北海道东北开发金融公库合并为日本政策投资银行,在贷款利率和贷款期限方面相对于一般商业银行都给予很大的优惠.

3.规范向地方的财政转移支付.作为日本地区政策中最基础、最重要的手段,财政转移支付在地区经济发展中扮演重要角色.来自的财政转移支付一般占据地方财政的最终收入的四成.主要形式是以财政向地方拨付国库补助金的方式支持欠发达地区的各项基础设施建设.此外财政转移支付的另一种形式是按一定比例分配普通交付税.

以上发达国家区域经济协调发展的成功模式为我国的发展提供了很多建设性的经验,我国必须将这些经验与我国区域经济发展的实际情况相结合,走出一条具有中国特色的平衡区域发展的道路.

我国区域合作模式分析

在我国,跨区域合作的情况越来越普遍.从全国来看既有像长三角、京津冀、东北老工业基地、中部六省区等涉及多省区、大规模城市群组成的跨省的区域合作,也有像珠三角（广东省）、海西经济区（福建）、江苏沿海经济带等主要是在省内甚至是省内局部地区的经济合作；既有由地区政府间协调促成的跨地区的产业分工与协作,也有由市场力量主导形成的企业层次的区域分工与配套.近年来还出现了大量的次一级、各具特色的区域经济合作新区,2008年以来国务院先后批复了16个上升为国家战略的区域发展规划.新经济区的合作与发展,将会在全国形成一批新的次一级的地区经济增长极,这将为全国经济的均衡发展与可持续发展起到促进作用.

在这些区域合作中,政府主导是区域合作的主要模式.其中,既有政府主导地方配合的合作形式,也有地方政府之间的双边和多边合作形式.随着改革开放不断深入,市场化的区域合作模式正在迅速发展.

(一)政府起主导作用的区域合作模式

政府主导模式是指在区域合作中,政府是多数合作的行为主体.在计划经济体制下或区域经济合作初期,经济协作中更多的依靠政府行政和协调手段,在管理模式上形成经济协作区、区内各省、市之间的垂直领导关系,政府主导模式在区域合作中占主导地位.

这种模式是优点与缺点并存的,最大的缺陷在于阻碍区域间的横向经济联系.加重地区条块分割,造成区域间经济关系的割裂.但随着市场经济的不断深化,政府在政府主导模式也应该随之改变自己的职能,其作用应更多向弥补市场机制的不足方向转移.如提供公共产品；撤除区域行政壁垒,创造更好的要素跨区域流动的外部环境,打造更为完善的区域合作支持网络系统.同时,在更多方面充分利用市场机制的作用,使企业成为区域合作经济活动的主体.

在我国,政府主导模式的主要形式既有政府主导地方配合的合作形式,也有地方政府之间的双边和多边合作形式.近年来,随着开放意识和地区间竞争的不断增强,城市政府间开展双边合作的积极性有明显的上升.政府间的双边或多边战略合作形式,既可以是两个城市之间“一对一”的合作,也可以是一个城市与多个城市之间“一对多”的合作,还可以是多个城市之间的“多对多”的合作.在这种形式的合作中,合作的双边主体都比较强调自己的独特优势和区域优势的构造,把发挥本地的比较优势作为重要的合作目标.

(二)企业起主导作用的区域合作模式

企业主导模式是指在区域合作中,多数合作行为是由企业作为行为主体,在市场机制力量的驱动下实施完成.市场力量驱动的对最大化利润的追求是企业在区域合作中占据主导地位的直接动因.市场经济促进了企业主导模式的产生和发展.在市场经济中,当企业成为区域合作的主体时,在追求利润最大化的动机下,企业之间会通过分工和专业化的横向联合与纵向兼并,逐步实现区域合作的一体化.在我国,20世纪90年代中后期以来,企业已经成为区域经济活动的主体,市场成为调节资源配置和生产布局的导向力量,企业成为区域经济合作的主要承担者,并成为加快和促进地区经济发展的主要动力.企业在市场机制力量的驱动下能够主动、有效的开展区域合作.我国企业主导模式比较鲜明的地区是我国长三角经济区的区域合作.

企业实现区域合作是通过产业集群化、产业转移、产业融合、区域间不同企业共同投资方式实现的.产业集群化的产生依赖于交通优势、园区优势、产业链优势等一些特定的优势.产业集群的形成能为企业实现更大的收益；产业转移是企业为了实现更大的利润,在存在着地区间产业利润差和产业成长差的前提下,迁移到新区域；规模大、效益好的企业通过横向并购或者纵向并购两种方式,在跨区域范围内进行兼并或收购,实现产业融合；区域间不同企业还可以通过共同投资,设立合资企业或合作经营企业. 目前,在我国区域经济合作中,政府与市场同时在发挥作用.一方面政府依靠其行政力量,通过协调区域内部地区之间的关系,使区内各种资源得到尽可能合理的配置.另一方面,市场经济的力量在区域经济合作中正在逐渐增强.从我国三大都市经济圈来看,泛珠三角经济区已逐步形成了以市场为主导.政府推动,以基础设施为先导的宽领域、多形式、全方位的开放型合作模式；长三角区域合作以企业主导为主,是政府推动、市场导向、企业主导的区域合作模式；京津冀都市圈主要采取的是政府主导型合作模式,政府不仅充当着合作项目的策划者.而且充当着项目的实施者,企业仅仅是被动的合作项目的承担人.

我国区域合作路径选择

综合国内外区域合作情况来看,要想更好实现区域合作,走出一条具有中国特色的平衡区域经济发展的道路,就要借鉴国内外区域协调发展的成功经验,实行以市场为导向,政府推动、企业主导的具有中国特色的区域合作模式.

(一)通过立法推进区域合作

要想促进区域协调工作的有序进行,必须建立完善的法律保障体系.就我国经济发展的过程来看,地区发展立法方面仍处于空白状态,政府为扶持中西部地区发展、解决地区间协调发展的政策和措施难以得到有效的实施.主要原因就是：相比于法律,这些计划、政策、措施不具有强制执行力,实施更大程度依赖执行者的执行力和自觉性,没有形成完善的责任制度,使得计划、政策、措施难以得到有效实施.因此,需要在立法角度对地区发展差距的计划、政策、措施等进行规范.明确界定地区发展过程中涉及到的有关政府的责权利关系,为地区经济发展提供法律依据.

(二)通过建立组织机构推进区域合作

美国、德国都建立了专门的区域发展管理机构,如美国建立了田纳西河流域管理局、德国建立了区域经济政策部际委员会,并在解决区域经济不平衡的问题时发挥了重要的作用.这些专门的区域管理机构促进了区域经济协调发展政策的落实.相比之下,我国很多地区到目前为止还未建立起综合的专门的区域协调管理机构,这使得机构改革的速度相对于区域经济发展的速度比较滞后.因此,也无法发挥专门区域发展管理机构对于区域经济发展的促进作用,因此,要建立一个区域协调管理机构,主要负责制定区域协调发展的总体政策和规划,促进区域协调发展法律制度的建设,指导和规范地区区域合作机构组织的运作,统筹全国区域经济合作工作,有效推动区域经济的协调发展.

(三)通过加强基础设施建设推进区域合作

交通、通讯和电力等基础设施部门是经济发展的先行部门,完善的基础设施能够更好的促进落后地区经济的发展,因此,区域经济发展的基础是基础设施建设.从发达国家对落后地区的开发的经验来看,包括交通、通讯、电力等在内的基础设施建设是经济发展的突破口.长期以来,我国的基础设施投资过分依赖于政府的财政支出,这在一定程度上限制了落后地区基础设施的建设.我国政府要加大国家和地方对落后地区基础设施建设的投资力度,实现投资主体的多元化.鼓励民间资本进入以往政府主要投资的基础设施建设领域.在财税和信贷等方面给予企业一定的优惠.降低参与基础设施建设企业的税收,充分发挥政策性银行的作用,实现多渠道筹集资金,并且对参与基础设施建设的外资企业给予特殊的优惠政策.

(四)通过企业联合协作推进区域合作

对于区域经济发展来说,产业结构是经济发展的直接基础与载体,良好的产业结构一方面应该凸显各地区比较优势互补互促,另一方面应该适应市场需要不断调整和提升.企业的联合协作是建立这种良好的产业结构的有效途径.通过企业的联合协作,形成产业专业化分工体系,防止恶性竞争,避免重复建设,优化地区产业布局；通过企业的联合协作,整合资源要素、强化自主创新能力,做强做大先进或现代产业.因此,要把促进企业合作作为推进区域合作的一项重要任务.

结论

总之,在推进我国区域合作的过程中.要借鉴国内外区域协调发展的成功经验,完善区域合作立法,坚持市场主导.以市场为纽带,着力破除地区封锁和行政垄断.发挥市场机制基础性作用,在充分发挥政府的协调促进作用的同时,处理好行政引导与市场推动的关系.通过制度和组织创新,充分发挥各地比较优势,在贸易、要素、产业、技术信息、跨区基础设施、开发扶贫、资源环境等方面加强合作,注重区域协调发展,加强和完善跨区域合作机制.着眼于推进东中西互动合作、推进市场一体化、促进企业联合等,完善财政税收政策、金融政策、产业政策、社会保障政策等,形成推进区域协调发展、促进区域合作的良好局面,以提高国家整体经济效率和国际竞争力.