地方土地财政收益分配:基本逻辑与转型路径

摘 要： 地方政府通过土地获得直接与间接的资源型财政收入来满足财政支出需要具有学理上的正当性.我国地方财政收入配置格局对土地财政收益的依赖与现行土地制度安排、财政体制变迁与土地收益分配权力密切相关,而且相互间形成了不断强化的利益激励兼容机制.短期内土地财政收益,特别是土地出让收入对地方政府财力仍具有很强的支撑作用,长期应以税制改革为契机,促进土地财政收益的合理转型,以更好地均衡土地财政收益各个环节的资金源分布,规避地方财源不可持续的风险,确保地方财政向可持续路径转变.

关 键 词 ： 土地财政；收益分配；基本逻辑；转型路径

中图分类号： F812. 7 文献标识码： A

文章编号： 1000176X（2014）02007308

一、引 言

地方财政收入作为地方政府汲取能力的反映与职能履行的财力保障,其配置的路径依赖与运行质量既是一个普适的理论命题,也是不同语境下的特定问题,因而成为国内外学者长期关注的理论与实证研究的重要课题.20世纪90年代以来,在体制转轨和财政分权过程中,土地在充盈我国地方财政收入中扮演了十分重要角色,土地出让收入一直是地方财政收入的有力支撑,因而被冠以“土地财政”的称谓.

目前国内对土地财政的研究主要集中在成因、不可持续性和负面效应三个维度.现行财政体制下,地方政府事权、财权与财力不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄是“土地财政”产生的直接原因.尹超[1]认为,分税制财政体制改革设计存在着先天不足,从而造成地方政府普遍存在对非规范、非正式财政收入的路径依赖；陈志勇和陈莉莉[2]认为,现有财税制度下与土地相关的收入具有显著的不稳定性和不可持续性特征；贾康和刘微[3]认为,土地出让收入独大的“土地财政”格局在地方辖区地皮的自然限制下,必然无法长久持续；周彬和社两省[4]认为,通过构造一般均衡模型发现土地财政必然推动房价持续上涨；吕炜和刘晨晖[5]认为,土地财政成为当前房地产投机泡沫的重要原因；冯兴元[6]认为,由于土地权利不对等,土地的收益分配机制也存在不公,一方面政府主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益；另一方面农民在土地收益分配中属于弱势群体.

纵观现有研究文献,主要存在以下四个方面的不足：一是由于我国现行土地制度的特殊性,对于地方政府主导土地收益分配这一主题国外鲜有文献涉及.国内的研究更多地从土地出让收入这一狭义层面来解读地方财政收入的依赖性及风险性.从广义上讲,土地财政包括与土地相关的直接与间接的租、税、费收入及相应的财政支出行为.二是财政体制作为划分与地方事权、财权与财力的根本制度,虽然1994年的分税制改革导致地方政府事权与财力的不匹配,但地方政府缺乏财权、转移支付制度非均等化分配以及地方政府投资导向的增长模式共同加剧了地方财政预算的紧约束,加之土地财政收入的征管权、使用权和支配权高度集中于地方,从土地中“增收挖潜”就成为地方财政收入的有效增长点和最主要选项.三是土地财政收益中的土地出让金及相关税费虽然是房价的构成部分,但房价背后还有更深层的问题,包括房产供求关系、土地供应松紧程度、货币政策类型、建设成本与开发商利润水平、输入型通货膨胀和流动性过剩等多种因素.四是随着我国生产要素成本的全面提高,土地补偿标准必将逐渐上调,土地收益分配的权重也会相应地向农民倾斜,这也是贯彻“十八大”报告中提出的提高农民财产性收入的根本性要求.

为此,本文以地方财政对土地收益路径依赖为主线,探讨地方财政汲取土地收益的学理依据以及现有制度框架约束下的策略选择,从而揭示短期土地财政收益转型的制约性条件与长期有效生财机制的构建路径.

二、地方财政汲取土地收益的正当性

1. 地方政府汲取土地收益的学理依据

地方政府作为一级政权组织,其有效履行职能及为地方居民提供公共怎么写作的前提保障是通过各种形式获得稳定可靠的财政收入.理论上,地方财政收入汲取的依据是以政治权力和公共产权体现的公权力,不同的权力基础决定了不同财政收入的经济性质.政治权力的实现形式主要是税收和收费,公共产权则体现为资源性国有资产收益和经营性国有资本收益,而土地收益是依据双重权力获得的收益集合,它是一个与土地和土地使用权相联系的财政范畴.从公共产权的角度看,土地属于资源性国有资产,具有自然资源、生产要素和资产等多种含义.土地作为自然资源是人类生产和生活的根本源泉,作为生产要素按贡献取得相应的回报,作为资产具有经济价值和土地产权.按照马克思的理论,土地产权是一种由所有制决定的经济关系,并在历史的发展中不断变化和更新.产权包括所有权、使用权、转让权和收益权,而所有权是最根本的,它决定了收益权和其他权限.在土地国有的经济体制下,只有政府对土地的收益具有分配权[7].因此,从学理的角度,土地作为基本的、稀缺的生产要素,所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益,是一种合理的经济行为[3].从国外的经验来看,各国在现代化过程中大都经历了一个利用土地资源获得财政收入的阶段[8].

2. 我国地方政府获取土地收益的形式内涵

现实中,我国地方政府集土地所有权和管理权于一体,土地经过转让、开发、使用和经营必定会带来各种增值收益,以相应的收入形式从中获得一部分理应是地方财政收入来源的重要途径.具体来看,土地收益主要是由土地和房地产业所获取的土地出让金、土地相关税收以及抵押土地所获取的融资等形式并行构成的收入体系.鉴于目前土地融资形成的债务收入预算管理制度的不完善,即大部分地方政府尚未编制债务预算或债务收支计划,从而导致土地抵押形成的债务收入规模准确统计的难度加大,因而从预算管理规范性的角度, 土地财政收益中的税收收入纳入公共预算,土地出让收入纳入政府性基金预算. 本文将地方土地收益的内涵分为小口径、中口径和大口径.小口径为土地出让收入,这部分是土地财政收益循环系统的源头和主要直接组成部分,也是衡量土地财政发展状况的重要标准；中口径为小口径加上从土地获得的直接相关的税收（主要包括耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税）；大口径为中口径加上从与土地出让及开发相关的上下游产业获得的间接税收收入（如房地产业和建筑业的营业税收入）. 土地出让收入是土地所有者凭借所有权权能,让渡土地使用权获得的资本收入,属于一项非税性质的公共收入.按照《国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中的定义,土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款.我国土地管理制度的核心内容是土地国有（城市）和集体所有（农村）,政府作为国家的写作技巧人行使实际土地所有权的权能.特别是土地所有权实际控制在地方政府手中,而城市土地使用权的获得则主要采取“招拍挂”的手段.土地出让收入就是土地的所有权和使用权相分离,以出让土地使用权实现国家所有权的经济形式,是在一定产权基础上地方政府从社会汲取资源的行为,同时也是国家依法实行国有土地有偿使用制度 1988年12月29日开始实行. 的产物,具有公有土地地租的性质.

土地有多种潜在用途,不同用途的转换或不同产业的运用会带来不同的要素回报或不同程度的比较利益差,依据现代经济增长理论,土地级差地租收益源自土地用途改变下的全要素生产率提高.同时土地增值除了稀缺性造成的自然增值外,更主要是由于政府对基础设施和公共设施投资、公共怎么写作提供的质量以及土地使用者对土地进行投资引起的投资增值.由于一个地区的土地升值与地方政府的努力程度、治理水平高度相关,因此,土地升值所带来的收益由地方政府获得具有经济上的合理性.

地方政府获得土地增值收益的方式主要有两种：一是通过出卖土地直接获得,如果土地主要掌握在政府手中,这是一种主要方式.二是征收房地产税,土地增值最终会表现在房地产等不动产的增值上,通过征税可以获得比较稳定的收入流.从激励相容的角度看,将土地升值收益留给地方政府,会激励地方政府改善投资环境,发展地方经济,改善民生,注重治安、教育和生态保护,从而形成良性循环[9].就管理权而言,以税收手段对土地增值及其相关利益主体进行调节不仅符合受益公平原则,而且有利于有效发挥土地的潜在职能与提高土地资源的配置效率.从大多数国家的普遍做法看,在土地收益分配的发展过程中,土地相关税收收入在地方财政收入中均占主导地位,也是地方政府财政收入的主要来源.

三、倚重土地收益是地方财政分配行为的策略选择

地方财政是地方政府为了履行职能而进行的收支分配活动.地方财政收入是以各种收入形式占有的从微观经济主体转移来的资源价值总量,其规模大小反映了地方政府分配的集中度和财政汲取能力,决定着地方经济社会发展的速度和可持续性程度.在现行财政分权财政体制、土地收益分配制度及政府政绩考核机制的共同作用下,地方政府以土地为载体进行的收支活动具有自我正反馈性,并形成了逐步强化的路径依赖.

1. 现行税权配置体制激励地方政府土地筹资意愿

市场经济国家普遍实行的分税制本身并不是地方政府依赖土地收益分配的动因,关键是制度设计能否有效地解决事权、财权与财力匹配的问题.在我国分税制财政体制框架下,地方政府面临着地方事权与财力不匹配、基本没有正式税权、收入分享体制不稳定、地方税体系建设明显缺位和滞后等因素叠加而带来的自主筹集税收收入能力不足的困境,如地方税收制度的不完善使地方收入结构由税收收入转向非税收入[10].因此,寻求新的筹资渠道自然成为缓解地方财政约束和保证地方预算平衡的主要行为目标.

由于地方政府对土地收益的所有权、管理权和支配权可控性强、自由裁量权大,加上作为主要形式的土地出让收入没有完全纳入综合财政预算管理的正常运行轨道以及收益分配的灵活性较大,依赖土地收益就成为地方政府扩张收入的具有操作性的选择项.可见,分税制改革模式是地方政府依赖土地收益的必要条件.地方政府要缓解财政体制变迁带来的财政压力,在预算内收入增长有限的情形下只有寻求预算外收入来减轻财政压力[11].这种筹资路径既能解决地方财权配置自由度较低的问题,使地方财权真正得以体现,又可以增强本级政府对可支配收入的自由度,降低地方对的依附程度和转移支付依存度.

2. 土地收益收支特点符合地方政府增强财政能力利益指向

在现行的地方政府控制土地出让收入模式下, 从1994年1月1日起,土地收入全部划入地方. 土地出让收入、财富效应、房地产税收和房价波动的产业关联效应构成了财政增收的四种机制[12],土地及相关产业的财政收支为增强地方财政能力提供了正向激励.从需求方看,我国城镇化加速发展对土地需求的增长以及土地供求缺口的增大,为土地出让金收入的增长提供了前提,同时也成为地方财政收入的有效增长点.从供给方看,与土地开发相关的房地产业和建筑业提供较高的预期收益使地方政府大力发展房地产业以及建筑业就成为必然的选择.从激励相容的角度看,土地财政收益可以确保地方财政收入的充分性和弹性,并且与地方税制结构与地方财源结构相匹配.

随着我国国有土地使用制度改革不断推进,地方政府土地收入从无到有、由少至多,逐渐成为地方政府的支柱性财源.2003—2012年间,土地出让金与地方本级财政收入的比例平均为50%[13].由表1可知,2008—2012年间,地方土地出让收入占地方政府性基金本级收入的比重从79. 14%提高到83. 37%；地方土地出让收入相当于地方本级财政收入的比例从36%上升到47%,其中2010年最高达到72%；直接土地税收入（五税）占地方本级财政收入比重从12. 76%增加到16. 58%.2012年1—11月累计,土地增值税同比增幅高达71. 40%、契税同比增长44. 10%、城镇土地使用税同比增长17. 90%、耕地占用税同比增长64. 90%.土地出让收入及直接土地税收入的超常增长显著地弥补了地方财政缺口.

表1 地方财政收入对土地出让收入和直接土地税收入的依存度 单位：%

资料来源：根据财政部网站和2008—2012年《中国统计年鉴》的相关数据计算得出.

同时,地方财政收入结构与房地产业和建筑业发展程度具有正相关性,表现出以这两个行业税收收入及来源于其中的营业税收入占比较高为特征的结构性增长,充分说明这两个行业对地方政府具有很大的贡献度,以及地方财政对房地产业和建筑业依赖的必然性.因为我国现行的18个税种中,涉及房地产业和建筑业的大致有11个税种, 包括营业税、增值税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税和教育附加费. 相对于与地方共享税而言,作为地方主体税种的营业税可以对地方政府产生较强的合意税收激励,因此,从激励经济学上来说,房地产业和建筑业对地方政府具有很大的吸引力. 由表2可知,2006—2011年间,房地产业税收收入占地方税收收入比重从17. 97%提高到21. 93%；建筑业税收收入占地方税收收入比重一直在12%—14%之间浮动；房地产业营业税收入占营业税收入比重从25. 89%上升到26. 62%；建筑业营业税收入占营业税收入比重则稳定在20%—24%.2012年在经济形势下滑造成财政收支矛盾日益加剧的情形下,地方政府更是将房地产相关税收收入作为“增收挖潜”的主要手段.2012年1—11月累计,房地产营业税同比增长58. 70%、建筑业营业税同比增长31. 80%.这表明房地产业和建筑业税收收入的增长在地方税收收入中起着越来越重要的作用,成为平滑地方财政收入波动和收入增收的主要通道和拉动经济的主要驱动力.

表2 地方财政收入对间接土地税收收入的依存度 单位：%

数据来源：根据国研网统计数据库相关数据计算得出.

从地方土地出让收入的支出端来看,主要用于与土地开发相关的成本补偿、农业发展、城市基础设施建设和一些民生性投入,以及弥补地方财政支出的不足.2006年12月下发的《国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（包括城镇廉租住房保障支出等）.2011年6月,财政部、住房和城乡建设部印发《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》,强调土地出让金收入的10%作为保障性住房的建设资金；2011年《国务院关于加快水利改革发展的决定》要求从土地出让金收入中按10%计提农田水利建设资金；2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》要求地方政府必须从土地出让金收入中按10%计提教育资金.我国土地出让收入支出结构如表3所示.

表3 土地出让收入支出结构 单位：%

资料来源：根据财政部网站的相关数据计算得出.

由表3可知,2008—2011年,征地拆迁补偿等成本性支出占比从37. 14%提高到71. 75%；城市建设支出占比由29. 84%降低到18. 11%；保障性安居工程支出占比由1. 39%上升到2. 03%.从增长速度来看,2011年全国土地出让收入用于征地拆迁补偿等成本性支出同比增长42%；用于保障性安居工程支出同比增长55. 30%,在各项土地出让支出中增长最快；用于“三农”支出同比增长23. 60%；用于城市建设支出同比下降27%.从经济社会民生的整体链条上看,土地出让收入支出结构逐步得到了优化.因此,不应单向地从收入端解读地方土地财政收益,而忽视了其支出能力在保障地方财政正常运转中的必要性.

3. 地方政府行为模式助推依赖土地收益的动力机制形成

土地收益分配主体是地方政府,因而应从地方政府的行为模式入手分析问题的内因.以经济增长为目标的地方政府行为模式是政府投资偏向型财政支出结构形成的动因,也是我国经济发展模式的一种缩影.在以经济增长为导向的发展目标激励下,作为城镇建设土地的所有者、供给者与垄断者“三位一体”的地方政府,会倾向于通过权衡土地的成本和收益,从而赋予土地收入方面的增长功能.这种发展战略取向在特定发展阶段具有历史必然性,也在客观上促成了不俗的经济增长业绩[11].

共赢经济学理论认为,每一种财政收入应该与政府承担的责任相对应.一方面,以外延式扩张为显著特征的城镇化→政府主导的城市建设和基础设施投资需求→财政超收惯性→地方经济增长互为支撑和螺旋式增长；另一方面,财政分权提高了地方自我发展的认同度,经过行政管辖权下放,地方政府被赋予辖区内社会经济事务的决策权和管理权.在这当中,从经济发展中获得财政收入和从辖区经济表现挂钩中获得政治利益被认为是诱使地方政府合理行使行政权力的两大动因——一方面,分税制改革引发地区间对税基的争夺,辖区竞争促成基础设施“硬环境”的改善[14]；另一方面,地方政绩考核与官员标尺竞争机制与经济增长的激励相兼容.根据政府预算规模扩张理论,所有的政府本身都有扩大事权的冲动,在缺乏严格规范的财政监督条件下,地方政府就可能以事权扩张为理由寻求财权扩张.由于土地收益分配是地方财权的完整体现,将地方经济增长路径锁定在土地收益分配上就成为可行性策略选择.

总之,以对土地收益分配的高度依赖来保证地方财政收入的稳定增长和财政支出的需求是地方政府实现既定发展目标的合意性手段.无论是从经济理论上,还是从我国的法律制度上看,政府依靠土地优化资源配置、把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段,本身并无问题[3],而且在我国现阶段存在具有一定的合理性和必然性.地方政府获得土地收益的目的是为支出提供资金来源,目前对土地财政的广为诟病是因其支出背后的激励机制产生了较大的负面效应,导致了地方政府行为模式的扭曲.如地方投资快速扩张导致产业结构不合理和产能过剩,土地城镇化模式造成土地资源利用粗放和效率低下,政府、企业和个人收益分配比例失衡,资金使用中预算管理与监督约束缺位、透明度较低,以及怎么写作于政绩的资金投向的约束失效等.实际上,这些问题的形成是由多种因素耦合而成的,和土地财政并不形成一一对应的因果关系,土地财政作为一种地方财政模式具有中性,不能把这些全部归咎于土地财政的影响,关键是在土地收益的分配和使用中如何有效规避这些消极结果.

四、土地财政转型的短期约束和长期机制构建

1. 土地收益支撑地方财政的格局短期难以改变

在目前与地方的事权和财权匹配改革不到位的情况下,地方政府事权和财力不对称的局向将难以得到根本性扭转,特别在面临稳增长、人口城镇化加速发展和消费需求短期难以有效提振的多重压力下,驱动经济增长必然会形成对基础设施建设、城市发展和保障房建设的大量融资需求,而解决这一难题的主要政策手段就是以土地作为优质抵押品获得银行贷款.《2012年中国国土资源公报》显示,2012年底全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34. 87万公顷,抵押贷款总额为5. 95万亿元,同比分别增长15. 70%和23. 20%.另外,地方财政收支缺口受一些因素的影响在未来一段时期内也将进一步扩大,这些因素主要体现在我国经济整体步入中速增长通道、全面实施结构性减税和民生支出的刚性增长.近10年来我国地方财政支出规模持续扩大,其增速远高于地方财政收入.2012年,地方本级财政收入61 077亿元,比2011年增加8 643亿元,增长16. 50%；地方本级财政支出106 947亿元,比上年增加14 531亿元,增长15. 70%,收支差额为45 870亿元[15]. 与此同时,近年来为了配合积极财政政策的实施,地方融资平台运作的债务规模不断扩大.由于地方债投向结构不合理与资金使用管理环节的效率低下导致还债渠道不通畅,目前依靠融资平台流和地方一般性预算收入难以偿还贷款本息.据国际货币基金组织调查,绝大多数被调查城市表示将通过销售土地来偿付地方政府债务.特别是2012年和2013年我国地方政府融资平台贷款将集中到期[16],因此,在地方债高压与其他筹资来源难以突破的情形下,未来可预见的几年内地方政府性债务偿还仍需要高度依赖于土地收益,而且在现行政府垄断土地供给管理模式和土地使用权有偿使用方式短期不能发生重大改革的前提下,快速发展的城镇化进程仍会产生可观的土地财政收益.

就土地财政收益结构而言,不同时期的各种收益的增长规模与趋势是动态变化的.2012年房地产税收收入和土地出让金收入出现分化,房地产税收收入增长显著,但土地出让金收入出现下滑.房地产“五税”总收入为10 128亿元,比2011年上升了23. 2%,全国土地出让金收入为26 900万亿元,下降了15%,对地方财政的贡献率比2011年降低了7个百分点[15].然而,2013年二季度以来土地出让金收入呈现明显上升态势,5月份10个典型城市土地出让金收入合计669. 90亿元,环比增长64%,同比大增392. 60%,创2008年以来同期土地出让金收入新高[17].这表明土地出让金收入占地方财政决算收入的比重下降并不意味着土地财政空间的萎缩,也不能充分证明我国现在已经真正进入到后土地财政时代,因为土地出让收入规模的大小与经济社会发展状况、土地市场供求关系、土地供应结构和供应方式、房地产市场调控政策、房地产市场冷暖与活跃程度等密切相关.目前从整体来看,土地市场升温的态势和高出让率的势头还在继续,土地出让收入对地方财政收入仍起着不可或缺的作用.

与此同时,房地产税收收入占比提高并对地方财政收入的影响力逐步显现.2013年一季度,在宏观经济不振与税收增速回落的态势下,房地产交易带动地方财政收入达到17 428亿元,同比增长13. 70%,房地产相关税收增幅普遍高于全国财政收入增幅.房地产业营业税同比增长48. 20%,比2012年同期增速加快了65. 70个百分点.同时,房地产交易额上升,使得房地产业和建筑业的企业收入增速加快,企业所得税增幅较大,同比分别增长27. 40%和20. 10%[18].这再次表明地方对土地财政收益的适应性预期导致对地方土地财政收益的事实性路径依赖的不断强化.

2. 以税制改革推动土地财政转型的可持续机制构建

地方财政的可持续性是指地方政府持续履行其职责的长期能力,是地方政府获得充分收入以保证持续、公平的公共怎么写作需求的集中反映.影响地方财政可持续性因素包括经济周期、经济结构和政府间财政关系[19].就我国地方财政的现实来看,土地财政作为一种地方财政收支模式,研判其可持续性应主要参照规模适度和结构合理这两个标准.

（1）规模适度

土地财政收益不能只增加不减少,或者减少就表明不可持续.土地财政收益分配的合意性还取决于一定时期国民收入分配的价值导向和理念定位,以及宏观经济调控所需运用的财政政策类型等.如在目前扩大内需和结构性减税的大背景下,土地财政收益增速适度放缓就是可取的.

（2）结构合理

不能仅以土地出让收入的增减情况或比重高低为依据,而应从土地财政收益的结构性视角来分析.随着土地用途管制增强和土地征收成本大幅攀升,地方政府土地出让的直接净收益将趋于减少,从长期看,急需推进土地财政收益结构性调整和收益形式权重的改变,使土地财政收益重心由前端的土地出让收入向后端的相关税收转移,逐渐构建能够自我持续的长效生财机制.因此,应以房产税改革和“营改增”改革为契机,从以下两个方面规范土地财政收益转型的设计框架：

首先,加快保有环节个人房产税改革,均衡土地财政各个环节的收益分配.“重保有、轻流转”是发达国家房地产税收制度变迁的共同趋势,保有环节房产税是各国地方政府财政收入的主要来源[20].从发达国家的实践来看,地方财政收入主要依赖房地产税收本身并不一定会造成很大的财政风险.问题的关键在于我国的房地产税收主要来自取得、转让这样的税制课征环节,房地产税收收入结构的局限性必然会进一步加大地方政府的财政风险[21].因此,如要矫正我国土地财政收益各个环节分布不均的偏颇境况,应秉承简化税制、整合税种、扩宽税基和扩大覆盖面的原则,对一定时点上的房地产存量与增量合理选择课征环节,重点是有步骤地推动保有环节的房产税改革,使其逐渐成为科学合理的地方税制体系中长远、稳定的主体税种.

需指出的是,作为开辟地方财政收入和税制综合改革的一个举措,房产税的推出并不表明地方财政收入可以用房产税代替土地出让收入,或者说地方财政收入就可以不依靠土地出让收入,这无论从土地出让收入存在的法理性还是从目前房产税所提供的税收收入规模的角度都是不可行的.在当前税制改革和收入分配改革的大框架下进行房产税改革,在增加地方财政收入来源的同时更要兼顾收入分配的公平性.换言之,不宜对房产税收入水平有过高期待,以防止土地出让收入与房产税出现同向过快增长,从而进一步加重微观经济主体税负和抵消结构性减税的效应.

其次,以增值税“扩围”为适宜的切入点,实现与地方财力的纵向再配置.增值税“扩围”是我国税制改革的基本走向,也是结构性减税的一项主要措施.营业税作为地方主体税种,“营改增”必然对地方财政收入特别对地方财政收支平衡造成重要影响,这也在一定程度上凸显了房产税改革的紧迫性.为了照顾地方的既得利益,目前“营改增”采用单独核算、税收再返还给地方的过渡性做法.然而,随着改革向纵深推进以及税收再返还缺乏长期适用性,地方财政收入的减少难以避免.因此,可选择以下应对路径：一是鉴于房地产业在地方财政收入中的较高贡献度,以及房地产业自身的复杂性,暂不对房地产业实行营改增,以保持现有地方税源的稳定性.二是推动与地方重新分税的制度建设,以扩大地方财权改革为中心,努力使各级政府税基划分合理化,提高房地产业企业所得税收入和个人所得税收入中地方分享的比例,以及地方税收收入占税收总收入的比重.三是做实做细政府和地方政府间的事权划分,在此基础上规范和相对稳定它们之间的收支划分,切实形成各级政府事权、财权与财力相互协调、匹配和统一的财政体制. 参考文献：

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（责任编辑：徐雅雯）