法院财政体制之弊

资料

近年来法院执行款被挪用案件

▲2002年,深圳市龙岗区人民法院原执行庭审判员谭永兴,挪用了1300万元执行款用于,被判处无期徒刑.

▲2004年8月,原浙江省宁波市鄞州区人民法院执行庭副庭长卢坚用“拆东补西”的手法,转移支付执行款,自行套取百余万元,被判处有期徒刑九年.

▲2005年5月,吉林省高级人民法院执行庭原执行员李征达,因利用法院执行制度的漏洞,七年间贪污执行款4485万余元,受贿22万元,被判处死刑.

▲2005年8月,黑龙江齐齐哈尔昂溪区法院挪用执行款用于购写彩票.

▲2005年9月,据浙江省审计厅“2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告”显示,宁波海事法院及下属温州法院将部分执行款收入等共计1196.79万元单独开户,用于职工福利、办公楼装修等开支.

执行款进法院,给法院人员“监守自盗”和法院“雁过拔毛”创造了可能性

天津海事法院原会计程伟,一个普通的财务人员,竟然在长达十多年的时间里,累计挪用资金上亿元；案发后,更是牵连出若干参与违法犯法的银行职员、接受贿赂而徇私枉法的司法人员等.其涉案金额之大,案件性质之恶劣,堪称1949年以来司法系统内部经济犯罪之首.

该案亦折射出中国法院财政体制上存在巨大缺陷,昭示出对该体制进行规范和改革,已是刻不容缓.

诉讼费沿革

1949年中华人民共和国成立后,中国的各级法院几乎完全依靠各级财政拨款维持运行.到了上个世纪80年代,随着经济的发展,各类案件迅速激增,法院各项经费支出不断增长,有限的财政拨款越发捉襟见肘.

由此,一些地方法院采取了以诉讼费弥补财政预算不足的做法.1985年,最高人民法院和财政部颁发文件,制定了全国统一的诉讼费用收费标准.1989年,最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》,明确了人民法院收费规范.

在整个80年代和90年代初,法院收取的诉讼费用都是由各个法院自收自支,不纳入财政预算.最高人民法院的统计数据显示,1997年全国法院得到财政部门拨给的审判业务经费7.9亿元,而诉讼费补充业务经费达39.1亿元,是财政拨款的五倍左右.

诉讼费用自收自支增加了法院收入,但由此暴露出的问题非常严重.一些法院乱收费、乱罚款,隐瞒转移收入,私设“小金库”；一些法院人员还利用监管不力,隐瞒、截留、贪污挪用资金.

根据《1999年预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,1997年和1998年,对全国4500多个县级以上法院、检察院财务收支进行审计,查出乱收费、乱罚款,隐瞒转移收入,私设“小金库”,拖欠截留应缴预算收入和财政专户收入,以及挤占、挪用诉讼费、罚没收入和案款等问题57亿元；发现涉嫌贪污、私分和挪用公款案件81起.

1998年,加强对、检察、法院、工商系统收支两条线的管理,四部门收费全部上缴财政,由财政足额拨款.但在实际操作过程中,诉讼费仍然以一定比例返还给法院.各地做法不一,有全额返还的,也有差额返还的.

2000年以后,政策强调,彻底落实收支两条线,实现收支完全脱钩.法院的经费拨付完全由地方财政供给,与诉讼费彻底脱钩.

经历20多年的变革和调整,目前中国法院财政体制基本上形成了以“收支两条线”和“分级管理、分级负担”为基础的模式.不过,根据社科院法学研究所冉井富博士等调研,在实际操作中,法院的财政预算和诉讼收入挂钩的做法仍然比较普遍：经济发达地区法院的案件较多,诉讼收入高,上缴财政经费多,法院财政预算也就比较充足；经济落后地区法院诉讼费用少,地方财政又比较困难,法院经费往往预算较低甚至严重不足.

执行款盲点

在财政体制不断变革的同时,法院财务管理制度也在调整并逐渐规范.

根据2001年最高人民法院和财政部联合发布的《人民法院财务管理暂行办法》（下称《办法》）,法院每年要编制收入预算和支出预算,由同级财政部门根据预算拨付所需经费.财政预算拨款收入是法院收入的主要来源；法院的诉讼收费、罚没收入、赃款以及赃物变价收入都属于国家财政性资金,通过专门的银行账户直接上交国库；而法院的支出是实行科目预算.基本的预算科目确定以后,法院报到财政,财政报到人大.只有纳入预算的资金法院才可以用.预算外的钱,一分也不能花.

财务制度的规范,使得各个法院手里的“活钱”变少了.但法院追求“活钱”的冲动却没有随之减弱.于是,一块“三不管”的“肥肉”――执行款（物）就成为了众矢之的.

执行款是指当事人依据生效的法律文书,申请法院执行的涉案款（物）.它包括赔偿款（物）违约金、偿还借款、诉讼费、评估费、鉴定费等各项费用.从这笔款项的性质看,它是属于当事人的财产,法院或者法院工作人员没有权力对这笔款项进行支配,或者从中获得收益.

但在现实中,由于有的案件执行难度较大,加上执行款经常不是一次性能收上来,有时跨度很大,几个月几年不等；有的一笔执行款涉及多个案件、多个当事人,需要法院进行分配、调节；还有找不到执行款的收款人或者收款人不愿意接受执行款的情况.这些原因使得被执行人向法院支付执行款,由法院代为转交执行申请人.

执行款的管理至今没有统一规则.从调查来看,各级法院基本都是通过设立执行款账户来收取执行款.但在实际操作中,法院给付执行款往往都是滞后的.于是,拖欠执行款（物）的给付,法院可以获得利息.

2002年9月12日,最高人民法院出台《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》规定：无正当理由,故意拖延发还案件执行款或其他财产,造成债权人损失的,给予警告至记大过处分；造成严重后果的,给予降级至开除处分；使用、截留、挪用、侵吞、私分案件执行款及其孳息或者其他财产的,给予警告至记大过处分；情节严重的,给予降级至开除处分.

但是,多长时间内为“拖延”,却没有一个标准；法院账户中的执行款所产生的利息,更是一本糊涂账.同时,由于没有建立一套行之有效的管理模式,各级法院管理模式不一,监管的力度和标准不一,贪污、挪用、侵占、乱处分执行款的现象便不鲜见.

司法体制悖论

据《财经》了解,最高法院目前已经在制定关于执行款物的统一管理规则,各地高级法院也针对执行款作了一些规定.

浙江省高级法院规定,执行过程中扣划的所有存款及被执行人财产的拍卖、变卖款等,均应先划入执行法院专门账户；收取的,应在收款的当天交所在法院财务部门.因特殊原因不能当天送交的,至迟在原因消除的次日送交.

对于执行款的财务管理,福建省高院规定,执行局建立《执行款项收支情况登记簿》,每案均设专页,实行明细记账；系列案件的收款情况记至各案件的科目之下,在划付后注明款项在各案件中的分配情况并作相应冲减.

天津市高级人民法院则在2005年7月,即程伟案发后,出台了《关于执行案件执行款、物发还的管理规定》,对执行款物发放的审批程序作了相应规定.如：执行员负责执行款物的发放；执行款300万元以下、执行物品600万元以下,由执行庭长批准；执行款300万元以上、执行物品600万元以上1000万元以下的,由执行局长审批；执行款物在1000万元以上或者虽在1000万元以下的,但案情重大、疑难、复杂,局长认为需要呈报主管院长审批的,呈报主管院长批准.

但是,这些规则都是治标不治本,因为其设计和实施缺乏必要的程序保障.比如没有一个法院给当事人设置一个可供查询执行款到户、数量的平台；只有极少的法院书面规定了执行款到达法院账户后,多长时间应该交付给执行申请人,等等.

针对执行款的管理,有专家提出,应该将执行款账户纳入财政账户管理.不过这个建议也很难落实.首先是执行款的性质是案件当事人的资产,并不属于国家财产,纳入财政账户于法无据；而且,实际操作中,法院要将执行款再转回给申请执行人,还需要法院打报告到财政部门按程序资金拨付手续,再转付申请执行人,资金的运转环节增多,风险也更大.

“问题的关键还在于整个司法体制.”一位法院内部人士指出,严格说来,执行款是不应该经过法院,因为那是申请执行人的财产,并不是法院的.而当执行款进了法院,成为法院可以任取予用的“小金库”或者是“自留地”后,很难不“雁过拔毛”；要依靠法院自身系统去规范,也缺乏动力.

要杜绝执行款问题,惟一办法是执行款根本不进法院.在成熟市场经济国家的司法体制中,法院只是审判机关,执行由行政系统来完成.而在中国,法院不仅有执行功能,还有一个庞大的执行机构,权力很大.“天津海事法院程伟这类案件,其实是国家司法制度的空白、地方管理的缺失,再加上个人因素促成的.”清华大学法学院王亚新教授对《财经》说.