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【摘 要 】财政支农工作是社会主义新农村建设的重要力量,本文分析了社会主义新农村建设与国家财政支农政策的关系,揭示了财政支持新农村建设的现状及存在的几个问题,提出了财政支农促进新农村建设的政策建议.

【关 键 词 】财政支农;新农村建设;政策建议

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务.全面建设小康社会,最艰巨的任务在农村.只有发展好农村经济,建设好农民家园,让农民过上宽裕的生活,才能保障全体人民共享经济社会发展成果.财政支农工作作为社会主义新农村建设的重要力量,如何发挥更大的作用,促进新农村建设,这是摆在我们面前的一项重要任务.因此我们要始终不渝地把解决好“三农”问题作为财政工作的重点,扎实推进新农村建设.

一、新农村建设与国家财政支农政策的关系

(一) 新农村建设的资金需求、来源与缺口

党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重要历史任务.这是加强农业、繁荣农村、富裕农民的重大举措.建设社会主义新农村,不仅有利于解决三农问题,而且能够促进整个国民经济的发展.这同时也是一项长期而艰巨的工程,面临很多困难.资金短缺就是亟待解决的难题.“当前开展新农村建设,扣除掉已经建设完成的投资项目,全国平均每位农民需要投资大概1700元到4900元.”在第七届中国经济学家论坛上,国家发改委产业经济与技术经济研究所所长马晓军发布了这一调查结果.[1]按照这一说法,我国约有农民7.5亿人,新农村建设需要的总投资约为12750亿一36750亿元,可见新农村建设的资金需求量非常大.

社会主义新农村建设的资金来源主要有政府的财政支持、农村金融贷款、涉农资金的倾斜、受益群众出资、包扶单位扶助和社会各界捐赠等,虽然资金的来源比较多,但是资金的数量有限且不稳定.政府财政支持作为各类资金来源中最为稳定的渠道,对农业的支持却一直处于低水平的状态.尽管近几年国家对三农财政支持力度不断加大,但由于历史上欠账太多,对农业支出的总量还是偏低.金融信贷作为国民经济的融资核心,也是新农村建设资金来源的重要供给渠道,其对新农村建设的支持同样也存在着缺口,尚未形成从非农产业和城市向农业和农村流动的渠道和机制.当前农村信用社贷款的重点更多的是投向其他行业,对农业的投入只是有选择的投向规模农业、高附加值农业,农村金融服务偏向于商业化,导致新农村建设的资金需求出现很大缺失.


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此外,农村的资金还在大量地外流,社会资本引入农村难度加大.特别是在1997年 金融工作会议确定“国有商业银行收缩县(及以下)机构”的基本策略后,四大国有商业银行包括农业银行开始从农村大规模的撤退.到目前为止,四大国有商业银行已撤并31000个县级机构及网点,同时将县级机构的贷款权限上收,严格控制贷款向县级以下地区发放,这一政策使得每年从农村转移出资金达3000多亿元.由此可见,新农村建设资金有限且不稳定,同时又出现很大缺口的状况,严重地制约了新农村建设的发展.

(二)国家财政对新农村建设的支持作用

社会主义新农村建设离不开资会的投入与支持,稳定的资金投入则是新农村建设的物质基础与保障.国家财政支持作为新农村建设的一个稳定资金渠道,对新农村建设的发展起着至关重要的作用.因此,加大财政支农力度,给新农村建设以稳定的资金支持则是当务之急.近年来,党 、国务院立足于经济发展的全局,也制定了一系列支农惠农的政策. 财政按照党 、国务院的要求,不断增加“三农”投入,积极调整财政支出结构,确保财政支农资金稳定增长.2003-2009年, 财政“三农”投入逐年增加,年均增长17.8%.2009年, 财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元,比上年增加1205.9亿元,增长20.2%.2010年, 财政继续加大对“三农”的投入力度,落实和完善农业补贴制度,积极引导社会资源投向农村. 财政用于“三农”方面的支出安排合计8183.4亿元,比上年增加930.3亿元,增长12.8%.2011年, 财政“三农”支出在上年大幅增加的基础上继续增加,预算支出安排达9884.5亿元,增幅超过15%,主要用于促进农民增加收入、增强农业综合生产能力、深化农村综合改革和推动农村社会事业发展.

2012年 一号文件聚焦农业科技,提出持续加大三农财政支出,改善农业科技创新条件,加快农业机械化发展. 财政年初预算安排用于“三农”的支出12286.6亿元,比上年增长17.9%.其中,在促进农业生产发展方面,安排农业生产支出4724.2亿元,比上年增加634.5 亿元,增长15.5%;安排对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等四项补贴支出1628亿元,比上年增加222亿元,增长15.8%;安排农产品储备费用和利息等支出620.5亿元,与上年持平.与此同时, 财政着力落实和完善粮食增产财政保障机制,初步汇总用于粮食生产的相关支出约5360亿元,占“三农”总支出的43.6%和促进农业生产发展支出的76.9%.在大幅度增加投入的同时, 财政着重加强执行管理,加快资金拨付进度,密切关注灾害发生情况,及时调整和增加安排救灾和扶持农业生产支出.

二、财政支持新农村建设的现状及存在的问题

(一)财政支农资金总量虽然呈不断增加的趋势,但其投入总量不足

我国对财政支农倍加重视,也在不断提出一些政策来提升财政支农占比.通常,投资总量可以用投资比较率作为衡量标准来判断.所谓投资比较率是指农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比.根据世界农业的发展规律,在工业化中期,农业投资比较率的值应接近或者超过1.在我国,自1985年至2006年,我国投资比较率均在0.2左右,说明我国农业的投资严重不足.[3]国家财政用于农业的支出,其绝对额虽然呈现出不断增长的趋势,但占财政总支出的比重却不高,政府支农的低水平状况与现在农业发展的要求很不适应. (二)财政直接投入比例失调,投入结构不合理

近年来,尽管财政对农业的投入也有大幅增长,但由于财力有限、使用效率不高、结构矛盾突出等原因,相对于当前我国农业基础薄弱,效益低下的发展现实而言,投入仍严重不足.同时,财政支农资金结构失调、管理混乱,导致生产性支农资金到位率很低,而用于各项农业事业费的比重上升.用于农业科研和推广应用的比重更低,这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境,也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性,阻碍了新型农地经营方式的推广.农业科技三项费用占财政支农资金的比重近年来一直没有超过1%.大大低于一些发达国家的农业科技投入水平.另外,在财政支农投入中,直接用于流通环节的补贴过高,而直接用于生产的补贴资金很少,基本上是流通企业和消费者受益,而农民受益少.目前,财政用于农村的支出约1/3是农产品政策补贴,农产品政策补贴多数还是直接用于流通环节的补贴,最终落到农民头上的不足50%.

(三)财政支农支出管理混乱,效率低下

我国现行的财政支农管理体制是按照政府机构的设置和职能进行划分的.所实行的是分块管理模式.而由于各级部门权贵划分不明确,缺乏有机协调,导致有限的资金不能形成整体合力,支农项目重复投资.同时,项目审批的层次多,效率低下.支农资金虽遍布农村各个方面,但是由于分别归属不同的政府职能部门,各部门根据各自所管辖的领域,制定相应的规划和实施方案.这和以 政府为主导,层层对支农项目进行审批结合在一起,形成了纵横交错的审批程序.而在这中间,地方政府和上级政府所关注的重心又不一样,地方政府所关心的是所报的项目能否得到上级部门的财力支持.上级政府则关注更多的可能是项目是否符合规定,这样导致的后果就是农民的需要给忽视了.

其实在市场经济条件下,政府的调节不能仅仅依靠行政命令,而应是通过财政、货币、汇率等多种政策,来引导市场主体改变其行为.从而实现政府的调控目标.但是很多地区的领导却仍是习惯于“为民做主”,其支农项目缺乏农民的认可和参与,成为“形象工程”,农民很少得到真正的实惠.另外,政府财政支农的监督职能缺位.资金使用效果差.由于财政支农资金具有无偿性的特征,投资时不需要考虑资金的收回问题,这就导致财政支农工作重资金分配轻资金管理现象十分严重,项目管理也存在诸多漏洞.项目的审批不能真正做到制度化、公开化和科学化.

(四)财政转移支付制度建设滞后,支农配套资金投入渠道不畅

1994年实行分税制改革以后,建立科学规范的财政转移支付制度才被提上议程.近年来, 对地方财政的转移支付呈逐年增加趋势,转移支付依据其结构可以分为三大块:一是税收返还;二是专项转移支付,也就是由 政府明确资金用途,“专款专用”的转移支付;三是能够由地方政府自主支配的财力性转移.我国现行的财政转移支付制度还存在着许多问题:我国目前在法律上还没有明确划分 和地方政府的职责权限,事权和财权相互交叉,转移支付缺乏有效的监督机制等.根据目前农业投入相关规定,上级政府下达农业项目资金时,地方政府必须就有关项目按一定比例拿出相应配套资金,以便更好的加大投入力度.但事实上,由于受经济发展水平和资源总量的限制,地方财力不足,很多基层政府根本就完不成任务,拿不出相应数量的配套资金,配套资金难落实.事权和财权划分不清,财力从上到下逐层递减,基层政府在承担相应责任的同时,却不配套相应的财力.这样的现状不仅加大了地方财政的困难,而且使很多支农项目由于配套资金难以到位,从而影响了支农项目的顺利进行.

三、财政支农促进新农村建设的政策建议

建设社会主义新农村是今后一个时期“三农”工作的总目标、总要求,也是做好新时期财政支农工作的行动纲领.我们必须站在全局的高度,担负起历史赋予的重任,努力增强支持社会主义新农村建设的责任感和使命感.“十二五”期间,要进一步完善财政支农投入体系,积极探索财政支农新机制,落实各项强农惠农政策,构建财政支农政策监管体系,不断提高工作水平,促进农业增效、农民增收和农村繁荣稳定,推进社会主义新农村建设.

(一) 牢固树立和落实科学发展观,用科学发展观统领财政支农工作

当前,农村经济进入了新的发展阶段,“三农”问题已成为各级政府优先解决的头等大事.随着市场经济的逐步发展和我国加入WTO,在金融危机的大背景下,财政支农面临许多新情况和新问题,各级政府应适应形势的要求,开拓新思路,按照科学发展观加大财政支农力度,提高财政支农效果,保证和促进社会主义新农村建设的顺利进行.科学发展观是建设社会主义新农村的根本指导思想,也是财政支农工作的根本指导思想.财政支农工作要牢固树立和落实科学发展观,用科学发展观统领财政支农工作.以科学发展观为指导,积极调整和完善财政支农政策,逐步转变财政支农方式,规范和加强资金管理,不断提高支农工作整体水平.

(二) 加大财政支农投入,建立稳定的财政支农增长机制

加大财政对农业支持的投入和力度,坚持“多予、少取、放活”的方针,在完善“少取”的基础上,重点加大“多予”的力度.这同时也是贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”政策方针的具体表现.随着我国经济的发展和国家财力的增强,政府现有的财力水平,已经具备了建立稳定的财政支农增长机制的条件.因此,应加大财政支农力度,保持适度的规模和增幅,同时提高地方财政投入的比重,并与 财政投入形成合力,这样确保财政支出实现稳定增长.

2010年 一号文件提出把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力;扩大农村需求,推动资源要素向农村配置;引导信贷资金投向"三农",三年内消除基础金融服务空白乡镇;适时出台刺激农村消费需求的新措施.2011年 一号文件中明确称,力争未来10年水利年均投入较2010年高出一倍,并将从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设.在通胀压力增大背景下,凸显政府通过兴修水利,确保粮食供给的决心.文件强调,力争通过5-10年努力,从根本上扭转水利建设明显滞后的局面;同时将推进水价改革,稳步实行阶梯式水价制度.2012年, 将围绕确保包括粮食在内的主要农产品供给稳定增长的目标,加快农业科技体制改革和农业科技自主创新的步伐,进一步提高农业科技成果的转化率和对农业生产的贡献率,最终目的仍然是确保粮食等主要农产品的稳定供给. (三)优化财政支农结构,调整支农资金的使用方向


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优化财政支农结构,就是要明确支农支出的重点.重点向现代农业发展和新农村建设倾斜,向广大人民群众最关心的涉农民生政策倾斜,合理的调整支农资金投入使用的方向.因此,首先要大力支持农业的基础设施建设.基础设施条件是农业现代化的重要物质基础,改善农业基础设施条件也是建设社会主义新农村的关键.农村的交通运输、能源、电力、通讯以及农田水利等这些基础设施,既是生产性又是生活性的基础设施.对农业基础设施建设的重点支持,有利于增强农业发展后劲,提高农民生活质量.其次,要加大农业科技投入,增加农业的科技含量,充分发挥科技在现代农业中的作用,为农业发展提供强有力的科技支撑.

(四)深化财政管理体制改革,建立科学规范的转移支付制度

由于我国现行的财政转移支付制度还存在着许多问题,严重影响财政对我国宏观经济调控能力的发挥,因此深化财政管理体制改革,建立科学规范的转移支付制度势在必行.从我国转移支付制度改革发展的方向来看,由一般性转移支付和专项转移支付共同组成的转移支付体系雏形初见.按此框架,一般性转移支付的调整方向:一是将与财力均等化政策目标不相适应的税收返还并入一般性转移支付,逐年降低并最终取消税收返还.二是将种类繁多的体制补助、民族地区转移支付、其他补助、原体制补助、税费改革转移支付、结算补助等项目逐步并入一般性转移支付.专项转移支付的调整方向:一是结合 和地方事权的重新界定,除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助外,其余属于地方事权的项目一律取消.二是明确专项设置的宏观经济调控职能和阶段性,将需要永久保留的专项并入一般性转移支付.三是合理选择要求地方配套的专项,配套要求应充分体现政策引导意图,并考虑地方财政的承受能力.

实行财政涉农补助资金发放方式改革, 财政的转移支付只能对省级进行,要堵住以各种名目出现直通车式的 财政直接对县或乡村的资金转移.省级对下一级的转移支付,也严格按照此原则进行.转移资金要严格按照预算规则,进行分级分解,将彻底改变过去部门多头管理、各自为政的局面,较好地解决财政“看不见、管不着”的问题.财政涉农资金发放方式改革的思路是:凡是财政安排、直接发给农民的补助资金,都采取直接集中支付的方式,以减少资金的中间运行环节.通过金融机构作为支付的桥梁,形成财政—金融一农民的“一条线”资金运行轨迹.目前,挤占、挪用国家财政支农资金的,90%以上发生在县乡两级,而集中直接支付则能克服账户多、资金分散、运行环节复杂的弊端,特别是在县乡财政困难的情况下,可以有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象.

(五)拓宽支农资金渠道,建立多元化融资体制

政府在直接增加农业投入的同时,应积极发挥财政

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