新常态下地方政府性债务问题

近年来,地方政府性债务问题受到国内外广泛关注,新常态下对此问题进行深入探讨具有重大的理论和现实意义.

一、地方政府性债务的现状与判断

(一)国家审计署对地方政府性债务的两次审计情况

近年来,国家审计署于2011年3月至5月、2013年8月至9月两次对政府性债务进行了审计,其中2011年对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）地方政府的债务情况进行了全面审计,2013年的审计增加了和乡镇两级.2011年的审计结果表明,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,2013年的审计结果显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元.

(二)对地方政府性债务问题的基本判断

国家审计署的两次审计都指出有的地方政府在债务举借、管理和使用中存在问题和一定的风险隐患,同时认为从经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的关系看,债务风险总体可控.对此也可用财政收支数据解析,政府债务源于政府入不敷出,因此可用财政赤字反映政府债务,财政盈余的多少则代表政府偿债能力的强弱.2000-2013年地方财政每年都有赤字且不断增加,从2000年的3960.59亿元增加到2013年的50303.38亿元,累计赤字287997.22亿元,累计赤字与审计结果大体相当,同期财政每年均有盈余,且盈余也不断扩大,从2000年的1469.32亿元增加到2013年的39702.02亿元,累计盈余231920.93亿元.地方缺钱与有钱并存,地方累计的赤字和累计的盈余差额不大,统筹考虑,政府性债务风险总体可控.

二、地方政府性债务问题的深层原因分析

(一)快速城镇化带来沉重的公共怎么写作供给负担

中国的城镇化在新世纪快速推进,人口城市化率从2000年36.22%上升到2013年的53.73%,给地方政府在教育、社会保障和就业、医疗、基础设施建设等公共怎么写作的提供带来巨大压力,以2013年为例,地方政府的教育支出高达20140.64亿元,社会保障和就业支出为11999.85亿元,城乡社区事务和交通运输两项的支出为16393.5亿元,仅此几项合计就占到地方政府2013年财政收入的70.37%.各种形式的举债成为平衡巨大财政收支缺口的被动选择.

(二)改革不彻底带来地方政府跨越发展的冲动

由于市场化改革不彻底,政府对资源配置的作用举足轻重,地区经济发展基本由地方政府主导,经济发展成果成为考核地方政府工作的主要方面.地方政府推动经济发展的主观意识很浓,不少地方政府提出了实现跨越发展的口号,不考虑地区的资源禀赋和发展基础,违背经济发展基本规律,不计成本强推新产业、抢上新项目,出现很多华而不实的政绩工程,给地方财政带来巨大压力,融资借债求发展和借新债还旧债形成了恶性循环.

(三)创新不给力带来经济发展的长期粗放推进

技术与资本、劳动力、土地等一样是基础生产要素.由于技术创新具有高成本、高风险与用时长等特征,不能产生资本与土地投入所带来的立竿见影效果,地方政府更加喜欢通过资本和土地等要素的投入来实现地区经济的快速增长.诸如“大投资大发展、小投资小发展、没投资不发展”的粗放发展思路大行其道,但受制于财政收入水平,各种城投融资平台遍地开花,以支撑这种粗放发展需求,成为不少地方政府背负沉重债务压力的主要原因.

(四)危机的影响带来稳定经济增长的现实压力

地方政府性债务规模在2008年国际金融危机后出现大幅扩充.为稳增长,政府出台了4万亿元刺激政策,各级地方政府在政策落实过程中也投入了大量资金和资源,据媒体报道,全国各级地方政府配套资金逾10万亿元,远超地方财政能力,大量举债成为必然.2011年审计数据显示,2009年地方政府性债务余额比2008年增长61.92%,同期地方政府财政赤字规模净增近8000亿,远高于之前和之后的各年份,反映了危机对地方政府性债务的冲击性影响.

三、新常态下地方政府性债务的应对之策

(一)适应新常态加快财税体制改革

新常态下,经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步,环境承载能力已达到或接近上限,对各级政府在社会保障和就业、医疗、城乡建设、教育、环境保护等项目的投入提出更高要求.

1.合理划分政府间事权和支出责任.现行财政体制下,地方财政支出是全国财政支出的主体.从总量看,1990-2006年地方财政支出占全国财政支出的比例在70%左右,2007-2013年上升到80%左右,从支出项目看,地方财政负担了社会保障和就业、城乡建设、教育、环境保护等基本公共怎么写作支出的主要部分,财政在相应项目上的投入较少,以2012年为例,社会保障与就业的地方支出为11999.85亿元,支出为585.67亿元,教育的地方支出20140.64亿元,支出1101.46亿元,地方的节能保护支出为2899.81亿元,用于环境保护的支出仅63.65亿元.适应新常态,必须合理划分政府和地方各级政府间的事权和支出责任,坚持权力和责任、办事和花钱相统一的原则,加快建立事权和支出责任相适应的财政制度.

2.深化税制改革平衡政府间的财权.税收是政府财政收入的主要来源,宏观税负和政府间的税收分成安排决定了各级政府的财政收入水平.实践表明,1994年分税制改革确立的税收制度已难以适应新的发展形势,税种优化和政府间税收分成安排调整势在必行.适应新常态,必须在稳定宏观税负的大前提下,不断优化税制结构、完善税收功能、推进依法治税,依据事权划分调整政府间的税收分成安排,进一步理顺和各级地方政府间的收入划分,逐步平衡政府间的财权.

3.不断健全政府间的转移支付制度.通过合理的转移支付制度实现政府间的财政收入调节是西方发达国家的普遍做法.我国转移支付制度脱胎于计划经济体制,专项转移支付比例高,用于均衡地区间财力、由下级政府统筹使用的一般性转移支付不是转移支付的主体,同时专项转移支付制度本身并不完善,存在多头管理审批和监督退出机制缺失等问题.适应新常态,必须健全政府间的转移支付制度,强调一般性转移支付的主体地位,明确一般性转移支付和专项转移支付的比例,完善专项转移支付的监督机制. （二）适应新常态实现政府角色转变

新常态下,要素规模驱动力减弱,新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现,小微企业作用凸显,通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向等趋势性特征明显,结合地方政府性债务的深层原因分析,政府应当从以下三方面实现角色转变：

1.做好简政放权工作,推进市场化改革.经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用.新一届政府通过简政放权,减少行政审批事项,来增强市场的资源配置能力,两年来,共有600项行政审批项目取消下放,完成了李克强总理承诺的将1700项行政审批项目削减1/3以上的目标.但是,简政放权不是只做减法,而是要“放”、“管”结合,事前审批下放和事中事后监管要及时跟上,避免陷入“一放就乱,一管就死”的怪圈.

2.更新发展理念,以引领发展方式转变.政府主导的“主官”发展理念和以量换量的粗放发展理念,既带来不少政绩工程,也消耗了大量资源,是很多地方政府财政背负沉重压力的主要原因.新常态下,应该倡导市场主导的发展理念,按照经济发展规律推进区域产业的升级转型,应该依靠提升资本、劳动力、土地等生产要素的效率来推动经济增长,实现以质换量,突破资源环境约束.

3.加大创新投入并完善成果转化机制.虽然“三经普”的数据显示,技术创新对经济运行的推动逐步增强,如2013年末规模以上高技术制造业企业占比为7.8%,比“二经普”高1.3%,高技术制造业2.7万户研发投入2034亿元,比2008年增加1.78倍.但就创新投入总量看,我国R&,D投入占GDP的比重在2%左右,美日等发达国家为3-4%,从投入结构看,R&,D包括的基础研究、应用研究和试验发展三大方面中试验发展的占比过大,应用研究占比不高,2012年的R&,D为10298.41亿元,试验发展支出8637.63亿元,应用研究仅为1161.97亿元.

(三)适应新常态建立风险处置体系

经济风险总体可控,但化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险将持续一段时间是新常态的九大趋势性特征之一.新常态下,应对地方政府性债务问题必须建立相应的风险处置体系.

1.规范地方政府的举债融资体制.从防范风险的角度考虑,要剪断各融资平台对财政的输血通道,加快推进地方政府融资平台转型,鼓励有偿还条件的融资平台公司进行市场化改革,通过自身资产运营自主承担债务的本息偿还,要完善预算管理和监督,允许地方政府依规适度举债,同时积极引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营,减轻地方政府财政负担.

2.加强存量债务的定期预警监测.设定高、中、低风险划分标准体系,加快建立地方政府性债务风险预警机制,强化对存量债务的定期审计和债务偿还的预算监督,对进入风险预警范围的债务高风险地区,要督促降低风险,对进入风险预警范围的中、低风险地区,要及时预警并进行动态追踪监测.

3.建立处置债务违约的应急资金.在坚持“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理的前提下,为应对部分高风险地区可能出现的债务违约情况,建议由政府根据目前的地方政府性债务的规模安排一定额度的应急资金,并设定启用应急资金的条件,同时,注重发挥债务风险责任追究和奖惩机制对债务违约的遏制作用.

（作者单位：广州市黄埔区委党校）

责任编辑：代建明