乡镇的财政困境、原因、后果

点赞:4746 浏览:15581 近期更新时间:2024-03-05 作者:网友分享原创网站原创

作者简介:孙铭(1956- ),男,江苏无锡人,江苏省委党校党史党建教研部教授,主要研究方向为党的建设、农村基层党组织建设.

摘 要:种种历史和现实原因导致乡镇特别是欠发达乡镇财政困难重重,自1994年实行的分税制及2006年取消农业税是乡镇财政被削弱的最主要原因.削弱乡镇财政给农村各项事业的发展及农村基层党政组织的运转和建设带来极大的困难,应改革目前不合理的财税分成体制,采取多种有效措施化解乡镇债务.

关 键 词 :债务;分税制;农业税;严重后果;对策

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2012)01-0058-04

目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观,种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重,农村各项事业发展极为困难,本文试分析这种状况及原因,并提出相应的对策.

一、乡镇的财政困境及原因

一是历史原因造成乡镇债台高筑.由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题(如吃喝乱支乱用)或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务(农民不肯缴,乡镇为农民垫付,称为“尾欠”)等,乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务,欠了各种基础设施的工程款,且债务越来越重,像雨天驮稻草――越驮越重.如今,每个行政村欠债一般少则几十万,多则几百万、上千万.造成村级债务的原因很多,如村级基础设施建设、接待上级的开销等.再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下,为了完成上级布置的“为民做好事”的任务,就以个人的名义去贷款,虽然约定由村集体还,但村集体实际无力偿还,只能对债务采取拖的办法.村里拖,债权人就找到乡镇政府,要求乡镇政府还,而乡镇也无能为力.致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任,甚至走上的路子,成为社会不稳定的因素.

二是分税制导致乡镇收入减少.自1994年国家实行分税制后,加大了财政集中度,主体税收上划,即大部分税收已归所有,地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降.在加大财政集中度的同时,地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度,办法是尽可能多地从基层财政抽取资金,将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收.于是,所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面.每年乡镇财政分成,和地方拿大头;税收超额的部分,、省、市、县各级又要按比例拿走许多,乡镇所剩无几.收上去的钱,上面想返还就返还,不想返还就不返还.乡镇辛辛苦苦办个企业,税都给上面收走了,许多招的商、办的企业,干的都是吃亏的事.如搞经济建设,在土地上花的成本就相当高,很多乡镇负债就是建工业园区造成的,而老板一旦企业建成了,想着法子不缴或少缴税.正所谓:利润的全部是老板的,税收的大头是国家的,打工的收入是外地的,而土地、环境的损失是当地的,本地也没落什么好处.如,上缴100万国税,返还给乡镇的只有3-5万,而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱?!所以,一些乡镇领导说,好与不好,关键在留下多少.一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊,钱都给上面收走了,我们一根根肋骨都露出来了!


财力适度向上集中,适度宏观调控是必须的.因为上层有那么多人要供养,还要搞投资,搞国防等.问题是,财力向上集中的同时,公共设施建设(如,道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程)、公共怎么写作、义务教育、养老保险(“新农保”)、新型农村合作医疗(“新农合”),还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放,经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化.这些责任、任务和指标,要求乡镇投入大量的资金,很多是“上级请客,乡镇埋单”,还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上,即投在“配套资金”上(这特别不利于欠发达乡镇的发展);乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支,还有招待费、小汽车费、书报费、费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出.加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区,致使乡镇财政越来越捉襟见肘.在乡镇财权不断下降的同时,刚性的事权却在不断增加,乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称,有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾,正所谓的“财权一级一级往上收,事权一级一级往下放”,乡镇苦不堪言,“巧妇难为无米之炊”.对于目前财政拮据的乡镇来说,国民义务教育也是一项相当沉重的负担,这类乡镇财政收入的70%-80%都投到了教师工资的发放上.

可见,近年来乡镇财政普遍吃紧,主要是由和省市加强财政集中度引起的,是不合理的财税体制造成的.

三是取消农业税造成乡镇财源枯竭.从2006年1月1日起,在全国范围内全面取消农业税.这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说,尤如雪上加霜,这实际是自1994年实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后,对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作!取消农业税后,虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等,有效地堵住了“三乱”之源,减轻了农民的负担,减少或缓和了农村党群、干群矛盾,使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来,能集中精力谋划农村经济社会的发展,但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇,在资金没有新的来源的情况下,财源更加萎缩、枯竭,即可支配收入较过去大大减少.取消农业税,连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了,而乡镇支出经费的口径依旧,还是有那么多的人要供养,那么多的事要办,完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少,并且,除了负担正常的人员工资和办公经费外,还要负担工资上涨、病退及病故补助等,支出有增无减,这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力.

现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有,有公务员性质的,有自收自支的,还有其他性质的.这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外,其余人员的工资要靠乡镇通过争资(争取资金)和创收来解决,即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资,其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决.财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资,而且不能足额发还,更引起这部分人的不满;对农村特困户等弱势群体的救助等,也无力解决.但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难.

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国家的财政转移支付数额也相当有限,目前一般下拨每个行政村5-7万元左右,远远不能弥补农村税费改革对农业型乡镇所造成的财力缺口.这笔资金主要用在村干部工资、村办公经费和五保户供养上,已顾及不到乡村的社会公益事业建设,致使村里的公益事业日渐萎缩、设施严重老化.而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定或办法来解决农村公益事业的发展,由于标准低、筹资数额小,与实际需求相差甚远;并且“一事一议”具体操作难、落实更难,正所谓“事难议,议难成,成难办”.因而取消农业税以后,一些贫困地区的农业型乡村在兴办公益事业、改善农民的生产、生活条件方面更加困难,再难以为民办出几件像样的实事!在有的地方,转移支付最大的受益者只是市县,雁过拔毛,路损严重,到底下就成了“沧海一粟”了.有的到达农村后,使用率也极其低下,被挪作他用,甚至莫名流失,农民空担其名,得不到利益.

二、削弱乡镇财政的严重后果

实行财政分成大部分归上面所有、取消农业税等做法,实际将乡镇原有资金渠道截流了、堵塞了,乡镇收入大大减少,其中,预算内收入大幅度缩减、预算外收入几近枯竭、自筹资金难上加难,乡镇财政的这“三个缺口”已成为乡镇正常运作的桎梏,造成的严重后果除前所述外,还表现在:

发展经济缺乏资金投入.在目前的财税体制下,相当多乡镇的财政只不过是吃饭财政、开门财政、还债财政,仅够用于干部职工工资、奖金的发放、维持日常的开支,严重的已日不敷出,连干部职工的工资都发不出,几近破产,真可谓“收入难增、支出难控、资金难筹、债务难消”,处于保运转就难以有发展资金、保发展就难以运转的两难境地,发展能力异常脆弱.不少乡镇只好把有限的财力按“一保开门,二保吃饭,三保建设”的办法来使用,有的连吃饭都不能保证,也就谈不上什么建设了.乡镇处在“手中无财力、办事无实力、说话无气力、承担风险无能力”的状况,对发展经济的投入力不从心.

老债务不能按期偿还,新债务又不断产生.相当多的乡镇在财源被、省、市各级大量抽走,自身债务又沉重的情况下,为了维持运转和发展,不惜举借巨额债务,甚至借,且数额有增无减,致使财政收支矛盾进一步加剧.沉重的债务就像“恶瘤”一样依附在乡镇组织的肌体上,具体表现为:老债务得不到化解,新利息又不断堆积,部分又转为本金,产生新的债务,陷入恶性循环,成为影响乡镇财政正常运行的风险因素,制约着乡镇经济社会的持续发展.如果没有可行的解决良策,债务雪球将会越滚越大,后果难以预料!面对巨额债务,有的乡镇书记说,我们不仅是捉襟见肘,而是短袖子,小膀子全露在外头.也就是说,不合理的税费改革,使得原本负债就沉重的乡镇更加陷入财政困境,几乎失去了解脱的希望.

冲击和削弱了乡村党政两级组织的威信和执政地位.取消农业税所产生的深远影响,一定程度上也给农村工作造成了被动,已衍生出一些新问题.如,有的农民现在就嘲讽村干部:“现在农业税都不收了,还要你们这些人做什么?”农业税取消后,农民的“义务工”也随之取消,这在提高农民经济和政治地位的同时,也不可避免地导致农民权利意识的不断膨胀和义务意识的不断下降,农村基层组织的号召力减弱了,农民与农村基层组织的联系更加松散.有的农民为了个人眼前利益,无视当地发展的整体利益,在修路、修桥、征地、拆迁等问题上,或者向镇村组织提出过高的要求,或者设置障碍进行阻挠.同时,由于乡村组织手头无钱,又不能再向农民集资,农村中一些本应由乡村党政两级组织来出面组织实施、由农民共同分摊义务的事,现在这两级组织无法直接出面(出面就得出钱),只能通过民间组织来出面组织捐款和实施.长此下去,必然会导致一些民间组织说话越来越响,与乡村党政两级组织争夺说话权、执政权.可见,乡村基层财政孱弱,使基层组织陷入了“为民办事无能力,支部缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的被动局面.加之,虽然取消了农业税,但农业生产资料的却不断上涨,农作物的上涨远远抵不上生产资料的上涨,使一些农民感觉也没得什么实惠,反而认为是政府变换着花样在骗他们,因此农民对取消农业税也并不怀有很大的感激之情.

村干部队伍难稳定,干群关系难融洽.由于乡镇财政无实力,“穷家”难当,加之工资报酬普遍偏低,后顾之忧难以妥善解决,村干部感到付出和获得反差过大,“政治上无奔头,经济上无想头,退职后无靠头”.村干部岗位对他们已失去吸引力,村干部“难选、难当、难留”已成为普遍现象,农村基层组织干部队伍不稳定.一些地方因村级债务问题经常引起农民,不仅影响社会稳定,还影响干群关系,主要矛盾集中在债权清收、债务偿还、债权关系、债务利益等敏感问题上,村干部与群众意见分歧较大,思想难统一,干群之间心不和、力不齐、气不顺.

导致一些乡镇机构怎么写作质量下降.一些乡镇由于管理和窗口怎么写作单位普遍存在经费不足的困难,工作中受经济利益驱使,就将罚没款作为任务列入预算安排,片面地为罚款而罚款,为收费而收费,导致管理和怎么写作的性质异化,损害了党和政府在人民群众中的形象,破坏了党群关系.

乡镇财政困难,还导致乡镇机构改革久拖不决.乡镇机构改革必然要人员分流,而人员分流须有财力作保障,但贫困乡镇在目前财税体制下自我消化和分流人员的能力相当弱,提前离岗和退休人员的工资待遇将难以兑现,下岗分流人员的生活补助和补偿金将难以到位,因而根本负担不起乡镇机构改革所带来的成本支出.同时,由于财政困难,乡镇干部职工的养老保险体系也还没有真正建立.这都说明,乡镇机构改革的条件还不成熟.在前期全省农口系统改革中,苏北部分乡镇的下岗职工就因待遇未落实多次组织,影响了社会稳定.乡镇机构改革是大势所趋,不改,影响发展;但改革成本太高,没有财力作保证,又使改革的决策层举旗不定.目前,领导者一般都有“短期行为”,为官一任,但求无过,谁都不想给自己找麻烦,所以,面对财政困境,谁都不想动乡镇机构改革这个“烫手山芋”,致使乡镇机构改革至今迟迟未动.

三、应取的对策

首先,改革财税分成体制.目前的财税分成体制,是国家10多年前财力匮乏、国家建设急需大量资金的特殊时期建立的,而现在形势已发生了巨大的变化,经济实力大幅度提升,国力明显增强,但财税分成体制仍没有作相应变化.这一体制将乡镇的大部分收入划归上面所有,留给乡镇的只能维持生存、解决吃饭问题,不能解决乡镇的发展投入问题,更不能解决历年所欠的巨额债务.十多年来,这一体制导致乡镇村基层财权和事权严重不对称,乡镇村为了发展和应付上级的政绩工程,大量举债,这些债务实际已成为农村不稳定的主要根源,不改革这样的财税分成体制,就不可能根本解决农村的稳定问题.因此,应重新核对财税基数,建立规范的政府间分配体系,在制度上给乡镇一级较为充裕的财力,国税、地税分成要向基层、特别是乡镇倾斜,让利给乡镇,使乡镇有钱办事;同时,乡镇公益事业所发生的各类税费(特别是建设方面的有关税费)要给予减免.

其次,区分债务类型,分类处理.要在组织清查,核实债权、债务的基础上,认真分析乡村不良债务形成的过程和原因,区分不同类型,分类处理,采取“财务清理化债、化转债务降债、削减高息减债、清权还债、债权债务抵冲化债、盘活存量资产还债、发展经济化债、落实减负政策清债”等措施逐步化解债务.还可采取一些针对性的化解乡镇债务的办法:对城市信用社、农村基金会和财政周转金方面的债务,可运用综合手段,向有偿还能力的企业和个人清计,对教育“两基”达标形成的负债,可将“撤点并校”腾出的校舍等拍卖还债;对乡镇基础设施建设造成的负债,可通过土地增值后出让土地使用权的收益来还债,还可根据乡镇财力的增长幅度制定相应还款计划并列入乡镇预算,逐步解决;对政府担保企业的债务,可采取闲置资产兑现、依法解除担保、依法破产、拍卖和股份制改造等办法来减轻债务;对属于党员干部借款的,可将还款计划与借款人工资待遇挂起钩来等.

第三,出台扶持政策消化债务.为使乡镇尽快摆脱债务的拖累,上级机关应尽快出台有关化解乡镇债务的政策和配套措施.一要加大财政转移支付力度.上级要随着财力的增长,同比例地增加对乡镇转移支付的额度,确保农村基层组织正常运转,减轻乡镇村组织还债的压力.同时,完善村级转移支付拨付办法,确保能及时足额到位,严禁划转、扣压;还应增加专项转移支付,对一些由于历史原因、政策所造成的乡镇无力解决的困难以及改革带来的成本,上级财政应以专项转移支付的形式予以乡镇资金支持.二是实行停息挂帐政策.对欠金融或民间债务由本转利的,防止债务雪球越滚越大,可停息挂帐,阻止本息转贷;对拖欠的高息借款,实行调低利率、本息剥离、不计复利、利随本清、重新换据、分期偿还;对欠发村干部的工资一律不计利息等.三要加大对欠发达乡镇村发展经济的扶持力度.上级有关部门应在信息、资金、信贷、税收等方面给予一定的优惠,实施对口扶贫,采取以强带弱、以富帮穷的办法,帮助引进项目、资金和技术,创造发展条件,支持乡村经济发展壮大.

第四,严格控制管理,遏制新债务的产生.县乡政府和村级党政组织要树立“减债就是政绩”的观念,花大力气化旧债、控新债.一是农村基础设施建设要量力而行.本着有多少钱办多少事的原则来进行建设,不得通过大肆贷款、举债等方式来完成上级交办的“做好事”的任务及搞农村基本建设.同时,上级扶持的各类农业、水利等项目,要足额安排资金,不得留缺口,强行要求乡村提供配套资金,要尽量让乡村少投资或不投资.二是严控乡镇债务.为防范和化解乡镇债务风险,县级政府或相关部门可成立债务管理机构,对各乡镇的债务作全面的调查和统计,并对其新的举债行为加以规范和严格监控,遏制新债务的产生.三是乡镇要加强对村级财务的管理.继续实行“村财民审镇管”制度,规范村级财务管理.乡镇要督促村级全面推行财务预决算制度,合理安排村级支出,避免村级超前或举债建设非生产性项目,出现新的不良债务;建立健全理财小组,完善管理及村民议事规则,实行财务定期公开,把公开村级财务收支情况作为村务公开的一项重要内容;坚持实行村级举债报批制度,对未按程序报批举债的,做到谁举债谁偿还;健全村干部任期审计制度,对未按政策规定,盲目决策、靠举债营造政绩并造成经济损失的要追究其相关责任.四是明令禁止上级部门对行政村的各种摊派.不得对村级强行征订各种报刊书籍,不得要求村级支付学习、培训、会议费用,教育、计生、征兵、五保户供养等费用应从村级负担中剥离出来,改由县以上各级财政承担,取消要求乡村出资的各种达标创建活动.

第五,对不同类型乡镇,实施不同的乡镇财政管理办法.对经济发达、规模较大、经济增长后劲较强的乡镇,实行收支挂钩的一级财政管理办法;对经济欠发达、财政收入增长后劲不足的乡镇,可将其财政收入纳入县级财政预算,由县级财政核定支出,并加以保证.

第六,发展经济偿还债务.无论是乡镇债务还是村级债务,最根本的要靠发展经济来解决,只有经济发展了、强大了,才会有偿还债务的资金来源.

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责任编辑:浩 宇