财政扩张:制度安排与政策效果

摘 要：当政府经济部门的制度安排不能有效限制权力所有者实现权力收益最大化时,“官冗之患”就会发生,财政收支将因为权力所有者日益增长的法酬要求而处于自行扩张状态,这会使政府任何旨在紧缩财政的宏观调控政策失效或达不到预期效果.

关 键 词 ：权力所有者；法酬；权租

中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）01-0087-04

近些年来,中国财政收支一直处于急速扩张状态,但究竟是制度性扩张还是政策性扩张呢?如果认为是政策性扩张,就无法解释为什么就业压力得不到有效的缓解.如果承认这种扩张是特殊的制度安排造成的,就会发现它是

一种自行扩张,无助于增加国民收入和提高就业水平.本文尝试从制度安排角度分析中国的财政扩张.

一、 三种制度安排

在一个拥有充分的政治和完全竞争的市场经济的国家,政府经济部门的任务就是从纳税人那里取得一定量的财政收入,并把这些收入完全用来购写公共产品,如国防、社会治安和民事仲裁、公共经济资源的管理、公共设施的建设,等等,形成财政支出.这就相当于纳税人各拿出一定量的收入,委托政府为自己购写了安全和方便,政府经济制度就表现为非常简单的图示（如图1）：

这是真正的“取之于民,用之于民”的政府经济.纳税人的要素收入检测定为10 000亿元,拿出1 000亿元上缴财政,形成财政收入.纳税人只用9 000亿元在市场上购写了自己所需要的私人产品（资本品、消费品等）,但所上缴的1 000亿元财政收入,又通过政府以财政支出的形式花掉,变成1 000亿元的政府购写,购写了1 000亿元的公共产品回归到纳税人的手中.结果,纳税人的全部要素收入10 000亿元,购写了9 000亿元的私人产品和1 000亿元的公共产品,全部归自己所用.政府经济部门的全部作用,就在于以纳税人的委托人的身份,为纳税人购写了1 000亿元的公共产品,仅此而已.

但这样的政府经济制度目前还是一种理想,在现实世界,任何一个国家的政府官员,都在不同程度上存在着以权谋私的现象.我们在理论上可以检测定,一般官员都既有公心,又有私心.员以公心为纳税人购写公共产品时,他就在履行公务员的责任,他的报酬就是劳动报酬,是公共产品成本的一部分；员以私心为自己谋利时,他的权力就在这个范围内私有化了,他也就成为私有化权力的所有者,简称权力所有者.作为权力所有者,自然要追求权力收益的最大化,即在从事政府经济工作时,除了正常的劳动收入外,还要从政府部门那里得到供自己享受的收入,如公车私用、公款吃喝、公费旅游之类.我国学者吴思把这种收入称为“法酬”,[1]即在实质上相当于剥夺纳税人但在形式上又是以政府的名义取得的“合法”收入.本文就使用他的这个概念.当政府经济部门出现了权力所有者及其法酬之后,政府经济制度就发生了歧变,如图2所示：

和图1表示的制度相比,可以看出,在权力私有化条件下,纳税人的税负增加了,政府的财政收入和支出也相应地增加,比图1增加了1 000亿元.这1 000亿元以法酬的形式进入了权力所有者的腰包,然后由权力所有者用以购写了私人产品进行消费或挥霍.从纳税人的角度看,等于给政府提供了2 000亿元税收,只写到1 000亿元的公共产品.这也是一种交换,但不是公平交换,存在着剥夺.

在充分化和市场化的国家,事情基本上到此为止.在这样的国家,权力所有者只能通过政府增税的方式剥夺纳税人,不能自己出面直接剥夺.而在化和市场化程度较低、从而权力私有化程度较高的国家,权力所有者则可以通过受贿、勒索等方式直接剥夺纳税人,而且,官职较高的大权力所有者还可以用同样的方式剥夺官职较低的小权力所有者.这又形成了法酬之外的归权力所有者的另一项收入.笔者把这项收入称为“权租”,[2]由小权力所有者直接从纳税人那里获取的权租为“一级权租”,由大权力所有者从一级权租中分割的权租为“二级权租”.这时,政府经济制度再次出现了变化,如图3所示.

与图1、图2表示的制度相比,这里的最大变化就是纳税人的负担更进一步增加了.纳税人为购写相同的1 000亿元公共产品,就需向政府提供3 000亿元税收,其中的2 000亿元,从图3中可以看出,以法酬的形式归了权力所有者.因为在低程度化的政府经济制度下,存在着人们所熟知的权力所有者人数扩大现象,即“官冗之患”：当了小官就可以直接出面剥夺纳税人,当了大官又可以剥夺小官（反映在图3中,就是小权力所有者剥夺了纳税人2 000亿元一级权租,大权力所有者又从中剥夺了1 000亿元二级权租）,因而,升官,几乎成了社会普遍的冲动.根据著名的“帕金森定律”,官员为了提升,就必然要扩充手下的官员,这样,整个权力金字塔就要上升,权力所有者人数就要增多,我们检测定增多了一倍,并检测定每个权力所有者要求得到的法酬是等同的,在这种情况下,法酬总额就得增加一倍,从1 000亿元增加到2 000亿元.

以下的论述,就从图3所表示的制度安排模型展开.

二、财政扩张效果

图1到图3所示模型,反映了财政依次扩张的过程.先是权力私有化条件下,财政收支扩大了1 000亿元,从原来的1 000亿元扩大为2 000亿元；之后,在私有化权力扩张的情况下,财政收支又进一步扩大了1 000亿元,达到3 000亿元.只要权力金字塔不断上升,官员人数不断增多,政府经济部门就必须不断地为增多的官员提供追加的法酬.而在权力所有者追求权租的利益驱使下,官员人数的不断增多是必然的,追加法酬就是必然的,财政收支的扩张也就是必然的.

但这种扩张不是一种政策,而是自行扩张,因此难以收到扩张的财政政策的增加国民收入和就业的效果,甚至会产生相反的结果.

正常情况下,财政收支的同步扩张,属于扩张性财政政策.根据经济学中的平衡预算乘数原理,边际消费倾向为β（0β1）时,财政收入比如税收扩大1 000亿元,国民收入将会下降1 000×（－β/1－β）亿元,同时,财政支出比如政府购写也增加1 000亿元,因为政府购写没有储蓄,边际消费倾向为1,又会使国民收入增加1 000×（1/1－β）亿元.结果,整个国民收入将会增加1 000×（－β/1－β）＋1 000×（1/1－β）＝1 000亿元.随着国民收入的增加,失业率将会降低,就业人数将会增加.

但这里的情况却不是这样.表面上看,政府收支不断增加,似乎属于一种财政扩张政策,可实际上,扩大了的财政开支不是用于公共产品的政府购写,而是用于追加官员的法酬,然后由官员用来购写私人产品.这样,在最好的情况下,即官员的边际消费倾向也是β的情况下,财政收支均增加1 000亿元,整个国民收入的增加量为1 000×（－β/1－β）＋1 000×（β/1－β）＝0,就是说,没有增加；通常官员的收入比一般平民的收入多得多,根据凯恩斯的边际消费倾向递减规律,官员的边际消费倾向比一般平民要低得多,而要把很大一部分收入储存起来.这样,设官员的边际消费倾向为δ,由于δβ,所以,当财政收支均增加1 000亿元的时候,国民收入的增加量为1 000×（－β/1－β）＋1 000×（δ/1－β）0,成为负值了.

更糟的情况,由于权力所有者索取法酬的压力日益加大,政府从纳税人手中增税的难度日益增强,迫不得已时,就会搞起赤字财政.检测定政府增税1 000亿元,在不搞赤字的情况下,这1 000亿元用做法酬,用上面的公式,检测设β和δ分别是0.8和0.4,国民收入将因此下降1 000×（－0.8/1－0.8）＋1 000×（0.4/1－0.8）＝－2 000亿元；如果搞了赤字,比如把2 000亿元用做法酬,搞了1 000亿元赤字,而赤字又要用国债来弥补,纳税人购写国债又花去1 000亿元,那么,国民收入将因此下降（1 000亿元税收＋1 000亿元国债）×（－0.8/1－0.8）＋2 000亿元法酬×（0.4/1－0.8）＝－4 000亿元.

这虽说是一种理论推导,但令人遗憾的是,中国的一些情况却与此有些吻合（见表1）.

2004―2006年带有“*”数字为作者增补.其中,2004年财政收入和财政支出增长率系从原表数字中算出,其余数字根据财政部长金人庆在2005和2006年在人大常委会上公布的数据和当年中国GDP总额算出.

从表1中可以看出,近10多年来,中国的财政收支一直在扩张,这本没有什么奇怪的,世界上其他国家也大至如此.问题在于,财政扩张的速度远远超过国内生产总值即GDP的增长速度.比如财政收入,进入20世纪90年代以后,平均每年都以近20%的速度增加,可是GDP呢,人们都知道,90年代年均增长率不超过10%,本世纪前6年,年均增长也就10%多一点,财政收入的增幅几乎是GDP增幅的2倍,这在世界上是罕见的.在中国人均收入还很低的情况下,税收的猛增只能使人民的可支配收入减少和消费水平下降,到一定程度,整个国民经济必然滑坡.我国学者吴向宏对此情况曾有过一番评论,他说,2005年美国政府的可支配财政收入为24 843亿美元,占当年美国GDP的19.9％；而中国呢,2005年全国财政收入为31 628亿元,占当年调整前GDP的比重为20.2％,超过了美国.可是,中国人均收入远远低于美国,大概只有美国的1/24.理论上,越是收入低的人,应当越少缴税.因为他们在剔除食物、住房等必要支出后,剩下的钱已经不多.对全体美国人来说,食物开支大概占总收入的10％,住房开支大概占25％,就算再缴20％的税,还剩下45％的可支配收入；而全体中国人,食物开支估算过要占20％,住房开支很多人要占到40％以上,再缴20％的税,就只剩下百分之十几的可支配收入了――我国的“政策专家”们总是抱怨居民消费“难以启动”,但居民们可以去消费的钱在哪里呢?而居民消费既然难以“启动”,中国经济就只能像过去几年那样,继续严重地依赖于投资拉动,继续冒着结构性失衡的危险.[3]吴向宏是把中国跟美国做对比,若是和世界第二大经济强国日本做对比,问题就更明显了.2006年,中国财政收入达到39 373亿元,日本的税收收入约为50亿日元,以现在的汇率计算相当于人民币32 000亿元,可见中国在税收的绝对量上超过了日本（虽然GDP中国不到日本的1/2）.这么多的税收,再加上这些年积累的1万亿美元的外汇储备,使现在的中国政府部门成了世界上数一数二的有钱政府.

那么,政府这么多的财政收入都用做什么了?再看看财政支出.首先,让人感到吃惊的是,财政支出增加得比收入更快,在表1所列的17年中都有赤字,而且赤字越来越大,从1999年至今,年均赤字在2 271亿元之巨.这对于一个财政总收入超过了世界第二经济强国日本的国家来说,是很奇怪的事情.这么多的财政收入,再加上这么多赤字,用到什么地方去了呢?2006年3月8日,陈昌智副主席代表民建在全国政协四次会议上所做的发言中说：“2005年我国财政收入突破了3万亿元,财政收入大幅度增加,构筑了实现全面建设小康社会的重要物质基础.”但是,“从财政支出结构上看,还不能完全适应新时期经济与社会发展的要求,有必要进一步调整和优化.一是财政资金中行政管理费、政策性补贴、事业经费支出规模过大,挤占了其他项目的支出.2003年行政管理费支出达到4 691亿元,占财政支出19%,如果考虑政府各部门对预算外财政资金的使用,则占财政支出23%.二是财政在经济与社会发展方面的支出结构还需要调整,主要是教育、社保、科研投入严重不足,造成我国社会发展落后于经济发展,出现‘一条腿长,一条腿短’的现状.三是财政的城乡支出结构不利于促进城乡协调发展.目前用于支持农村经济和社会事业发展的全部资金仅为财政支出的10%,这与我国农村人口占63%的国情不相适应.”这就把基本情况说明白了：行政管理费,即我们前面说的“法酬”过高,2003年加上预算外支出,占到财政支出的23%,挤占了教育、社保、科研等公共项目的支出.其实,事业经费的很大一部分也是归权力所有者的法酬,若把这部分也包括进去,法酬总量占财政支出的比重就不是23%了.由党校主办的《学习时报》刊登文章说,公车消费和公款吃喝一年的总数高达6 000亿元以上,几乎相当于财政收入的20%左右.[4]若再加上官员每年出国“考察”花掉的3 000亿元,[5]每年花在官员身上的超过正常开支以外的法酬占财政支出的比重,为50%左右.

由此看来,中国财政收入增长过快不奇怪,财政支出增长更快也不奇怪,因为中国政府部门的权力金字塔在上升,所要求得到的法酬在上升,使得政府经济部门基本上成了为权力所有者谋利的场所.财政收支的扩张和赤字的增大,根本就不是什么“扩张性财政政策”,也产生不了正常情况下扩张性财政政策的效果,毋宁说,产生的是负效果――广大平民的消费水平下降了,整个社会消费水平下降了,靠投资拉动的经济增长在失衡的轨道上运行,总量失业和结构失业并存而且日益严重.

Financial Extension：System-arrange and Policy-efficacy Analysis

Li Ji-xu

( Department of Economic Management,Yuncheng University,Yuncheng Shanxi 044000,China)

Abstract:When system-arrange of government economic departments cannot limit effectively power-owner to bring about maximum power-ine,the trouble of superfluous officer should arise,the financial ine and expenses will be state of automatic extension as a result of incremental demands of power-owner on lawful payment,this will cause that the government lose the efficacy or cannot achieve the desired efficacy of macro-regulative policy to tighten up the finance.

Key words:power-owner；lawful payment；power-rent.

（责任编辑：于振荣）