现代财政制度激发和地方两个积极性

一、现实难题呼唤构建现代财政制度

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,在谈到深化财税体制改革时指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障.必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥和地方两个积极性.”.

财政制度设计涵盖政府与市场、政府与社会、与地方等诸多关系,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等众多方面.因此,新中国成立以来,党、国务院高度重视财税体制改革和财政制度建设,一直在努力发挥和地方两个积极性.

一方面,从认识上讲,党和国家领导人在这方面普遍有重要论述.一个颇具代表性的例子是,1954年1月25日,时任政务院副总理兼财政部长的同志,在全国财政厅局长会议上作报告时强调,要正确处理与地方的财政关系.小平同志说,“我们的一切工作都会涉及全局与局部的关系、与地方的关系、集中统一与因地制宜的关系.大道理与小道理必须弄清楚.全体和局部缺一不可,全体是由局部组成的,如果只有全体,没有局部,则全体也就不称其为全体了.另一方面,全体和局部、和地方、集中统一和因地制宜,以什么为主导呢?如果把局部、地方、因地制宜作主导,那就要犯原则错误.一定要以、全体、集中统一作主导.因此,在工作的同志要经常照顾局部和地方,要因地制宜,注意到地方工作有什么困难”.

另一方面,从实践上看,新中国成立以来,我国财税体制经历了数次调整,从“统收统支”到“分灶吃饭”再到“分税制”,做出了大量有益探索,积累了许多重要经验,调动了各方积极性,既有效增强了的宏观调控能力,也切实保障了地方的自我发展能力,并对建立和完善社会主义市场经济体制、促进社会和谐稳定发挥了不可或缺的作用.

世事变动不居,没有终古不移的优势,财政制度也不能例外.随着国际国内发展形势的日新月异,我国发展改革中遇到的许多问题和矛盾,总能从“财税体制改革不到位”上觅得原因.

而且,就财政制度自身来看,在宏观形势和发展阶段加速转变的大背景下,现行财税体制的制度优势正在消减.财政部部长楼继伟在谈到建立现代财政制度时：“和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题,转移支付制度不完善,项目过多,规模过大,资金分散,常有配套,不利于建设财力与事权相匹配的财政体制和推进基本公共怎么写作均等化”.

从这个意义上说,持续深化财税制度改革,抓紧构建现代财政制度,既是加快转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的内在诉求,也是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的根本保障.

二、和地方：财力与事权亟待匹配

新世纪以来,和地方事权与支出责任划分方面存在的问题,影响了经济社会发展中的许多方面.这集中表现为一个“冲动”、一个“错配”.

先说“冲动”.2003年之后,我国进入新一轮经济增长周期上升阶段,在这一过程中,一些地方政府过度依靠投资拉动经济增长的倾向很明显.这背后,是政绩和利润的双重冲动.

面对这些矛盾和问题,采取了一系列颇具针对性的宏观调控政策措施,打出了一套成效显著的“组合拳”.事实证明,在此后的一个时期里,我国经济社会发展之所以能够始终保持良好态势,与科学有效的宏观调控密不可分.

不过,我们一方面应当看到调控手段的功效,另一方面也应从更深层面和更高视角,考察投资冲动背后的财税体制原因.

有关统计数据显示,1994年“分税制”开始实施当年,财政占全部财政收入的比重,就从1993年的22%提高到55.7%,此后多年一直稳定在50%左右.而同期财政支出占比不仅没有提高,反而从1994年的30.3%下降到2004年的27.7%.

而这也直接导致了“错配”――和地方的财力与事权分配不对称问题逐渐凸显.在地方财力被层层集中、财政收入比重较快提高的同时,地方的事权和支出却呈现扩大化趋势.地方政府不仅要提供本行政区域内基础设施和公共产品,有时还须承担义务教育等本应由财政承担的责任.专项配套资金、法定支出、政策性增资等“上级出政策、下级掏票子”的现象也客观上存在,这都给地方财政带来巨大支出压力.

“一些应由负责的事务交给了地方承担,一些适宜地方负责的事务承担了较多的支出责任.同时,和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多.这种状况客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务,而不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助.这种格局不仅容易造成资金分配‘跑部钱进’、‘撒胡椒面’现象,而且容易造成部门通过资金安排不适当干预地方事权,影响地方的自主性、积极性,还会造成地方承担事权与地方的积极性不一致,导致执政行为不当,影响市场统一、公正”.楼继伟部长对此问题的分析非常深刻.

当“冲动”与“错配”在实际中“双碰头”,便产生了一系列不科学现象：为满足支出要求,各级地方政府千方百计扩大财源.在我国增值税比重过高的税制安排下,扩大投资几乎成为财政增收的“第一选择”.投资规模被各地区投资冲动不断推高,争项目、抢投资愈发普遍.更重要的是,增值税比重偏高、所得税比重偏低,直接导致各地重投资规模扩张,轻投资效率提高,进而出现了许多重复建设和盲目投资,并陆续产生了大量过剩产能.

三、科学厘定责任,理顺收入划分

科学处理和地方的财税关系,已经成为全面深化改革的关键一环.陈共教授在《财政学》一书中指出：“我国是一个地域辽阔的多民族国家,地区之间差距较大.在和地方之间的纵向关系上,预算管理必须坚持集中统一领导的原则,整合全国资源,发挥一个大国的优势,同时又必须赋予地方政府适当的权力,发挥各级政府的积极性,因地制宜地加快本地区的社会经济发展”. 今后一个时期,全国上下将围绕消除不利于科学发展的体制机制障碍全面深化改革.从财税体制改革看,一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基.这意味着,健全和地方财力与事权相匹配的财政体制,要立足于建立现代财政制度,在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上,充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性,以及地方的自主性、积极性,合理划分地方事权和支出责任.

“处理好与地方的关系,充分调动两个积极性”,正在成为深化财税体制改革、建立现代财政制度的一项重要内容.健全和地方财力与事权相匹配的财政体制,有利于缓解和地方及地区之间的财力不平衡问题,充分调动和地方两个积极性,为各级政府特别是基层政府提供财力保障.客观地讲,以财税体制改革调动和地方两个积极性,需要顶层设计和全局眼光.这其中,有两个关键环节：

其一,厘定地方事权划分和支出责任,要紧盯一个“明”字――要按照公共性、市场化和引导性原则,进一步科学规范政府的职能和权限,明确政府支出范围.根据支出受益范围等原则,明确和地方政府的支出责任.首先,事权需要适度加强――将事关全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到,减少委托事务,提高全国的公共怎么写作能力和水平.其次,与地方共同事权需要明晰――将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和怎么写作,作为与地方共同事权.再者,区域性公共怎么写作要明确为地方事权――将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方,更好地满足区域公共怎么写作的需要.此外,和地方的支出责任要调整――在明晰事权的基础上,进一步明确承担事权的支出责任,地方承担地方事权的支出责任,和地方按规定分担共同事权的支出责任.可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担.

其二,划分和地方收入要突出一个“顺”字――“保持现有和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺和地方收入划分.”一方面,要根据税种属性特点,遵循公平、便利和效率等原则,合理划分税种,将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为税,或分成比例多一些.另一方面,将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税,或地方分成比例多一些,以充分调动两个积极性,为实现“五位一体”的全面小康提供制度保障.

（作者单位：国家发展改革委中国经济导报社）