清代贵州制度变迁的动因特征

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本文为贵州省教育厅2007年度人文社会科学研究项目“制度变迁与清代贵州经济研究”(项目编号:QFD2007003)的阶段性成果,受贵州财经学院欠发达地区经济发展研究中心资助

【摘 要】 清代贵州制度变迁(改土归流等)的需求具有内生性,其首要目的是为了加强对贵州的统治;财政压力是制度变迁的直接原因.其变迁过程表现出强制性变迁与诱致性变迁相结合,宏观制度变迁与微观制度变迁相结合,政治制度变迁与经济制度变迁相结合,以及制度变迁中的路径依赖性等特征.

【关 键 词 】 新制度经济学;制度变迁;清代;贵州

一、清代贵州制度变迁的动因

新制度经济学认为,当在现有的制度下,由外部性、规模经济、风险和交易费用所引起的收入的潜在增加不能内在化时,一种新制度的创新可能允许获取这些潜在收入的增加.也就是说,当存在潜在利润时,要获取它们就必须进行制度创新,这样才能实现外部潜在利润的内在化,使社会净收益增加.清代贵州制度变迁也是为了实现潜在外部利润内在化.

1.制度变迁需求的内生性

清代贵州制度变迁需求主要是由内部因素决定的.制度安排作为一种公共物品,如果没有对一种新的制度安排的内在需求,大规模的制度变迁是不可能发生的,即使设计出新的制度安排也不能生根下来并发挥应有的制度效应.清代,政府对贵州驿道干线的整顿以及“改驿设铺”等制度变迁,对通往邻省的水路的疏通治理,既是清廷加强对贵州以至整个西南统治,强化军事控制的要求,也是在全国基本统一、各地区之间的交往日益密切的大背景下,贵州经济社会发展的需要.因为经济社会的发展不能在一个封闭的环境中进行,要不断与外界进行信息和各种要素的交流.至于“改土归流”和调整完善行政建置,是清廷为了更有效地治理贵州才进行的制度变迁.康熙平定“三藩”之乱后,为了安定人心,减少统治成本,在贵州许多地区仍然利用土司对少数民族进行统治.到雍正年间,随着社会的逐步稳定和经济的发展,土司制度的弊端已越来越暴露无遗,特别是黔东南一带号称千里“苗疆”的地区仍然是一个所谓“化外”的“生界”地区,这种状况对加强集权、统治贵州和巩固西南非常不利.正因为在治理贵州和西南的过程中存在着未解决的重要问题,才“内生”地产生了制度变迁的要求,而“改土归流”、开辟苗疆以及完善贵州的行政建置等,不过是对这些问题和要求的一种反应方式.其他的制度变迁如赋役制度变迁、鼓励移民垦荒、金融制度变迁以及实施鼓励农业、工矿业和商业发展的政策措施(如盐政改革)等,莫不如此.

2.制度变迁的直接原因

清代贵州制度变迁的直接原因可分为两个方面:一是从政治统治方面看,制度变迁的首要目的是为了加强对贵州的统治,实行有效的军事控制.政治制度变迁是这样,经济制度变迁最终也是为控制贵州怎么写作的.以改土归流为例:清初,清廷在贵州的统治还很不稳定.清廷统一贵州后,仍沿袭明制在少数民族地区实行土司制度.这是为了在整体上将贵州全部纳入王朝的统治范围以减少各少数民族对清廷的抵抗、降低统治成本的“权宜之计”.这种过渡性的土司制度对于当时维护王朝对贵州的统一具有重要意义.但后来土司制度与社会经济发展的要求越来越不相适应:如土司地区的财赋收入全由辖区的土官征收,这些财政收入当然由土司把持;土司府还私设牢房和制定各种法令规章,并建立土司武装,可以任意处置辖区内的属民;有的土司甚至公开对抗朝廷;土司之间时有仇杀发生,并经常挑起民族矛盾,非常不利于民族地区的稳定.土司制度对加强集权,实现对贵州乃至西南地区的长治久安就构成了威胁.因此,必然要废除土司制度,代之以利于王朝统治的流官制度.其他制度变迁,如开辟苗疆、整顿交通、调整完善行政建置,在新辟“苗疆”实行屯军制度等,无一不是为了加强政治统治和军事控制之目的.开辟“苗疆”,首先是为了将这一苗族地区纳入王朝的统治;其次是黔东南这一地区在贵州所处的重要战略地位.因为这一地区位于湘黔、滇黔驿道交通干道沿线,从云南经过贵州到湖南、湖北都要通过这一通道,并且从这里还有水路通往湖南和广西.所以要统治贵州并长期巩固西南地区,必需开辟苗疆,并布防驻军把守,建立基层汛塘制度,实行新的屯卫制度.

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二是从财政收入方面看,制度变迁有直接的财政压力原因,是为了增加贵州地方政府的财政收入.由于自然地理、历史等原因,贵州的经济社会落后,财政收入很少.清代前中期每年全省收入在18万―20万两银之间;而年支出达90多万两,军费开支占很大的比重,仅兵饷每年就需50多万两银.巨大的军费开支成了高额财政支出的直接原因.收支相抵,每年不敷支出70多万两银.至清末,贵州的财政收入有所增加,但支出增长更快,每年不敷支出超过清代中前期,多达90多万两.所以清代贵州财政入不敷出是常态.每年财政支出缺额依赖王朝从外省调拨协饷来解决.清代贵州历任地方官员都面临巨大的财政压力问题.因此,开辟财源,增加地方财政收入就成为制度变迁的直接原因.为此,王朝在贵州先后实施一系列以扩大财政税收为目标的制度变迁.无论是“鼓励开垦、与民休息”的农业政策的颁布实施,还是对手工业、矿业和商业政策的调整或管制等,无一不是着眼于财政税收这个中心目标.也就是说,清政府所关注的焦点问题,并非如何发展贵州的农业、手工业和商业,而是如何增加税收、开辟税源才推行相应的制度变迁.在“改土归流”中,“清查田土,以增租赋”就成为直接的经济原因和目的.在调整行政建置中把原属于四川省的遵义府划归贵州管辖,也是为了给贫穷的贵州增加一些赋税收入.因为遵义府土地肥沃,经济发展水平较高,“富甲全省”.而实行地丁制度,也是为了增加收入.开辟苗疆也有经济因素,苗疆广阔的地域内盛产桐油、木材等土特山货,与外界交换可增加不少赋税收入.此外,对贵州矿业政策的调整和实施,移民垦荒、鼓励发展手工业,实行盐政制度改革,开征厘金税和土药税,以及金融制度的变迁等等,无一不是为了增加财政收入.

二、清代贵州制度变迁的特征

制度变迁是一个制度创新的过程.清代贵州制度变迁既有政治制度变迁又有经济制度变迁,变迁的过程也非常复杂.主要表现出如下一些特征:

1.强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合

强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实现的.强制性制度变迁的主体是国家.国家的基本功能是提供法律和秩序,并保护产权以换取税收.清代贵州的制度变迁明显的表现为强制性变迁.特别是改土归流、开辟苗疆、调整和完善行政建置、新设屯卫等政治制度变迁和赋役制度改革、移民垦荒、开征厘金和土药税,实行盐政、金融改革等经济制度变迁是在清廷的统一领导下进行的自上而下的制度变迁,清王朝的政策、法令主导着制度变迁的方向和路径,并凭借其强制力推动制度变迁,减少变迁的阻力,在制度变迁中降低组织成本和实施成本.

但是清代贵州制度变迁并不是单纯的强制性变迁,而是强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合.如政府推行移民垦荒政策,这是一项强制性制度变迁.当一些人率先去开垦荒地时,政府对其田土给予产权界定并发给执照,使其“永为己业”,并在田赋上实行六年或十年升科,又贷给牛和种子等.这些优惠政策的实施提高了农民的生产积极性.于是,越来越多的农民和外省移民都因为利益驱动而“响应”政府号召,开垦荒芜土地.这一过程又具有诱致性变迁的性质.为了开辟新的财源增加财政收入,也为了解决人口过多的问题,贵州地方政府和不少地方官员倡导并鼓励发展各种手工业,如通过示范、“设局雇匠”教民纺织,对勤于纺织者给予奖励,鼓励民众种桑养蚕.这是一个诱致性制度变迁过程,通过长期的示范、引导和推广,贵州不少地方的民众纷纷从事丝织业和棉纺业,使清代贵州的棉纺织、丝织业一度勃兴.


值得一提的是,西方列强的政治经济入侵以及一系列不平等条约的签订,在条约制度的背景下,他们能深入贵州各地倾销商品并掠夺原料,这是一个外部性的强制性制度变迁,同时也是一个诱致性制度变迁.实施“条约制度”,通过倾销商品并掠夺原料将贵州强行和世界市场联系起来,这是一个强制性制度变迁.同时,倾销商品并掠夺原料,一方面使贵州地方的自然经济解体速度加快,部分地区耕与织、纺与织相分离;另一方面,商品性农业如种植经济作物不断扩大,部分手工业如织布业、造纸、榨油业等得到更快发展,流通业也越来越发展,这也是一个诱致性的变迁过程.


2.宏观制度变迁与微观制度变迁相结合

清代,贵州的许多制度变迁都呈现出从宏观领域到微观领域的制度变迁特征.从改土归流来看,不但变土司统治为政府委派的流官管理,也调整了生产关系,由封建领主制变为地主制经济;不仅封建国家的财政税收体制发生了变动,即封建政府不但向原土司领地的属民征税,而且在微观经济运行方面发生了变革:贵州地方政府要重新大面积丈量原土司领地的土地,整顿赋税,清理钱粮,编审人口,实行统一税收政策,规定各府、厅、州、县按亩征税.又如,在改土归流中开辟苗疆,将这一地区纳入王朝的统治,这是一种宏观的制度变迁,但同时在微观制度层面也发生创新:新设立苗疆“六厅”不仅牵涉到人口管理和赋税管理机制的变化,在各村落建立了保甲制度,而且连黔东南苗疆地区绿营兵的布防也有调整,镇协营汛基层设置作了变更,并在基层建立了汛塘制度,更有利于清军对苗疆的军事控制.

3.政治制度变迁与经济制度变迁相结合

清代贵州制度变迁是政治制度变迁与经济制度变迁相结合的.改土归流既是政治制度变迁又是经济制度变迁;调整行政建置、以改驿设铺为标志的陆路交通的整治和水路交通的疏浚开通等是政治制度变迁.经济制度变迁则包括赋税制度改革、盐政改革、金融制度,以及推行的有利于农业、工商业发展的政策措施.这实际上不是单项的制度变迁,而是制度结构的演进过程.在这些制度变迁过程中,政治制度变迁与经济制度变迁相互依存相互促进.政治制度变迁为经济制度变迁和经济发展提供条件.清代完成贵州行政建置的调整、改土归流和开辟“苗疆”,水陆交通道路的改善,强化了清廷高度集权的封建统治并实现了在贵州地方建立一个统一有序的政治体系的目标,这些政治制度变迁对贵州经济制度变迁的推进产生了积极影响.如,有利于地方当局鼓励移民,奖励垦荒,一度实行轻徭薄赋政策,使贵州经济迅速得以恢复.只有在政治制度变迁后实现了社会的稳定,才可能进行赋役制度、盐政制度、金融制度变迁,实行鼓励经济发展的政策.而经济制度的变迁以及发展经济的政策措施的实行,推动了经济的发展,给贵州各族人民带来了实惠,保证了政治制度的顺利完成并巩固了政治改革的成果,西南边疆从此更加稳定.

4.制度变迁中的路径依赖性

清代贵州制度变迁是在特定的政治、经济、历史和文化背景下进行的,同时也是在特定的法律和制度基础上进行的,这就使制度变迁容易产生自我强化的倾向,形成路径依赖.这种路径依赖性既是清代贵州制度变迁中显示出来的一个突出特征,同时又对清代贵州整个制度变迁进程产生深刻影响.

路径依赖就类似于人的行为“习惯”,一旦养成就很难改变.沿着既有的路径,政治和经济制度的变迁可能进入良性循环的轨道并迅速优化,也可能沿着错误的路径走下去,甚至被锁定在某种无效率的状态中.新制度经济学家诺思指出:“有两种力量会规范制度变迁的路线:一种是收益递增,另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场”[1]初始的选择即使是偶然的,如果能带来“报酬递增”,结果就强化了这一制度的刺激和惯性;另一方面,由于交易费用的存在使大量没有绩效的制度变迁陷入闭锁状态而长期存在.所以路径依赖原理揭示:历史是重要的.“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择.”[2]正如诺思告诉我们的:“路径依赖性意味着历史是重要的.如果不回顾制度变迁的渐进演化,我们就不可能理解当今的选择”[3].

路径依赖形成的深层原因有两个方面:一个是利益集团的制约,一个是非正式制度的影响.任何一项制度安排都会形成某种与这种制度休戚与共的既得利益集团,他们会尽力巩固和维护现存的制度,阻挠制度变迁,哪怕新的制度安排更有效率.因为变革现有制度会损害他们的既得利益.所以制度变迁不可能完全按照新的制度设计进行,而是旧制度得到一定程度的保留,表现出制度变迁的路径依赖性.清代贵州赋役制度变迁过程及其结果就是最好的说明.贵州是全国当时推行地丁制度最晚的省,直到乾隆四十二年(1777年)才推行,并且只在部分府州县实施.其他大部分府州县仍实行地赋和丁银分征的做法.这是由于贵州地方政府极其官员集团的利益与王朝的利益并非完全一致,地方政府及其官员集团极力维护他们自己的利益,加上其他因素的制约,使地赋和丁银分征这一旧制度因素在新的制度安排中延续下去.非正式制度也是形成路径依赖的一个重要因素,因为非正式制度在制度渐进的演进方式中起着重要作用.人们在原有制度条件下所形成的价值观念、行为习惯和文化传统等意识形态是一种相对稳定的因素,当新的制度安排取代旧的制度时,人们相对稳定的意识形态不会立即改变,而是继续存在于人们的头脑和行为习惯中并对新的制度产生重要影响,使新的制度安排或多或少保留原来制度的一些因素.路径依赖性在制度变迁中也表现出两种作用:一是积极作用.有些路径依赖可以降低制度变迁中的选择成本,减少变迁中的矛盾和阻力,提高制度变迁的效率.二是消极作用.有些路径依赖是制度变迁的阻碍因素,会增大制度变迁的阻力和矛盾,使制度变迁的成本增加,甚至会使制度变迁扭曲变形,把制度变迁引向旧的制度轨道.

如改土归流,这一清代贵州最大的制度变迁,就非常明显地体现出制度变迁中的路径依赖性特征.清政府统一贵州后,最初沿袭明制,在贵州实行土流并治.康熙年间,对当时贵州的大土司水西土司进行改土归流,但即使这样,水西地区仍保留不少中小土司,其他地区仍沿袭土流并治旧制;雍正年间,又对贵州的土司进行了大规模的改流,这次改土归流不是“一刀切”,有的改了有的未改,改流的程度也不一样.之后,贵州仍保留了不少土司,依旧是实行“土流并治”至到清末.不过,雍正后的“土流并治”与以前的土流并治有本质上的不同.贵州改土归流中的路径依赖性形成的原因有多方面:既有历史的原因(原来的制度选择对现在制度选择的影响),又有利益集团的制约(损害各地土司利益,他们会拼命抵抗,无数次大小土司的反叛就是例证)所造成的“显著的交易费用”,还有非正式约束(原土司领地的属民其思想观念一时不易接受“外来”流官治理).为了降低制度变迁的交易成本,减小变迁中的矛盾和阻力,利用土民惧怕土司的有利“路径依赖”,借助土司更有效地统治土民,所以即使经过多次改土归流,贵州仍然保留众多土司土目.其他制度变迁也有明显的路径依赖性,如清初在贵州裁卫并县,调整行政建置,尽管在省际间的地界及所属人民作了划分调整,但大体上基本保持原貌,只是在原有基础上疆土有所扩大,人民增多,耕地面积及财政收入均有增加.清初进行过裁卫并县,但在雍正年间进行改土归流后,又在新辟苗疆新设“屯卫”制度,尽管这种屯卫制度不同于明代的屯卫,但仍带有很多明代屯卫制度的痕迹.如屯军依然是着装的农民,三分守城七分屯种,设立百户所、屯堡等.又如盐政制度变迁,乾隆时期实行四大口岸制度,光绪时期进行改革,实行“官运商销”后,仍沿袭在四大口岸运销川盐,带有明显的路径依赖性.其他制度变迁莫不如此.

三、结语

清朝政府为了加强对贵州的统治,在贵州进行了一系列制度变迁.按照新制度经济学的观点,之所以进行这些制度变迁,是为了实现潜在外部利润的内在化.清代贵州制度变迁是由内部因素决定的,有其需求的内生性,主要表现为直接的财政压力原因――为了增加财政收入.其变迁过程体现出政治制度变迁与经济制度变迁相结合、宏观制度变迁与微观制度变迁相结合、强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合,以及制度变迁过程中的路径依赖性等特征.

【参考文献】

[1] 诺思,刘守英译.制度、制度变迁与经济绩效.上海三联书店,1994:127.

[2] 诺思.经济史中的结构与变迁.上海三联书店,1994.

[3] 诺思,刘守英译.制度、制度变迁与经济绩效.上海三联书店,1994:134.

【作者简介】

何伟福,男,贵州财经学院经济学教授,硕士生导师,厦门大学博士后,主要从事经济史、新制度经济学的教学与研究.