建立完善的体制机制:做好节能减排的根本保障

节约能源降低能耗,减少污染物排放,是转变发展思路、创新发展模式、提高发展质量、彻底转变经济发展方式的重要途径.落实节能减排责任制是衡量建设资源节约型和环境友好型社会进展状况,以及经济结构调整和经济增长方式转变是否取得实效的关键所在.因此,我们应该以尽可能少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益,建设节约型的生产模式和消费模式,走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的可持续发展的新型工业化道路.

一、建立完善的体制机制是找准节能减排问题症结的重要抓手

节能减排是实施科教兴国战略和节能优先战略的重要任务,也是推进结构调整、技术进步、强化管理、促进高效循环的重要举措.近年来,我国通过加强节能基础工作等一系列举措,使节能减排取得了初步成效,但也付出了很大的资源和环境代价.同时,我们应当看到,节能减排依然存在不少问题.概括起来,主要体现在以下几个方面:

1.群众关注:单位GDP的能耗下降趋势仍然十分缓慢.“十一五”以来,我国单位GDP能耗已累计降低了13%以上.经过不懈的艰苦努力,到2010年底,完成“十一五”期间单位GDP能耗降低20%的约束性指标有望实现.我国目前正处于工业化和城镇化发展进程中,尤其在面对金融危机挑战的背景下,完成节能减排的约束性指标难度很大,影响了我国经济增长方式转变的速度.但我国始终把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的关键工作,从未放松过.从数据来看,“十一五”第一年我国实现单位GDP能耗降低1.79%,第二年降幅达4.04%,第三年则达到4.59%,而2009年上半年已完成3.35%,实际已完成降低能耗13%以上.因此,要实现“十一五”规划提出的下降20%的目标,2010年的单位GDP能耗下降幅度要更快,仍不可放松警惕.

2.社会关注:化学需氧量的排放总量尚未得到有效控制.单位生产总值能耗、二氧化硫排放量、化学需氧量排放是目前节能减排工作考核的三项主要指标.据有关统计资料显示,2009年上半年我国实现主要污染物化学需氧量和二氧化硫排放,分别下降4.42%和5.95%,这说明主要污染物排放总量下降的拐点即将出现.但是,全国主要污染物排放总量的变化,存在着两个不平衡.一个不平衡是地区分布不平衡.在全国31个省(自治区、直辖市)中,北京、天津、河北、山西、内蒙古、浙江、湖北、湖南、广东、重庆、甘肃、宁夏等省(市、区)二氧化硫和化学需氧量排放量均较去年同期有所下降.另一个不平衡是行业不平衡.电力行业二氧化硫减排成效显著,在火力发电量持续增长的情况下,二氧化硫排放量同比有所下降,从而抵消了其他行业二氧化硫的排放总量的增长.这种不平衡既说明主要污染物排放总量下降仍然存在着较大的潜力,也说明主要污染行业的产业结构调整进展不快,落后产能的淘汰工作进展缓慢,高耗能、高污染行业扩张趋势尚未完全遏制.

3.举国关注:海洋生态环境恶化趋势仍未得到有效缓解.目前,海平面的变化是呈不断地上升趋势,根据有关专家的预测到下个世纪中叶,海平面可能升高50cm.如不采取及时措施,将直接导致淡水资源的破坏和污染等不良后果.加之陆地活动场所产生的大量有毒性化学废料和固体废物等不断地排入海洋,导致近岸海域海水污染程度未见根本好转.我国近岸海域的轻度污染和中度污染面积较前几年有所减少,但严重污染海域面积增幅较大.海水中主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类.近岸海域沉积物质量一般,综合潜在生态风险居中,再加之底栖环境质量堪忧及海水增养殖区水体富营养化趋势未见缓解.大型底栖生物栖息密度和生物量偏低.近岸海域贝类综合质量一般,贝类体内污染物残留水平普遍较高.重点入海排污口的污水超标排放现象严重,邻近海域环境质量堪忧.我国海洋水体富营养化严重,营养盐比例失衡,生态环境压力较大.另外,我国海洋赤潮频发,有毒有害赤潮和多藻种赤潮并发的趋势明显上升,等等.

二、做好节能减排工作必须建立完善的体制机制

工业化是一个国家现代化进程中不可逾越的重要阶段,高度发达的工业社会是现代化的重要标志.从先行工业化国家的发展历程看,经济增长(人均GDP)与能源消费(人均能源消费)之间存在着明显的正相关关系,在工业化加速发展时期,能源消费快速增长,污染物的排放量大.作为一个发展中大国,由于国内消费结构升级、中间需求增长和出口增长的推动,到2020年前,仍将是重化工发展的重要时期,我国能源消费的增量和新上项目污染物排放的增量较大.同时增长方式转变的渐进过程决定能耗和污染问题解决的长期性.尽快改变我国的高能耗、高污染的粗放型经济增长方式已成当务之急.

1.相关配套措施不够到位:节能减排动力不足.推进节能减排工作的方式是由政府主导,自上而下地将节能减排的各项工作目标和任务逐级分解到各省、市(地)、县和重点企业.虽然对节能减排工作高度重视,但地方政府在节能减排上存在普遍的动力不足问题.主要表现在:高能耗、高污染行业依然高速增长,地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价发展经济的冲动依然强烈.而政府如此重视节能减排,地方政府却在落实节能减排的目标时缺乏动力.其主要原因是:政府的职责是提出政策方向,地方政府则选择适当的措施负责执行,这是一种合作关系.但是,地方政府与政府利益的不一致问题会给政策的执行带来较大影响,打政策的“擦边球”是地方利益影响政策执行的典型表现形式.节能减排执行的最大障碍,在于地方政府不作为.地方政府在推进节能减排的过程中缺乏足够动力,这是节能减排工作进展缓慢的重要原因.

2.分级财税制度不够健全:自我调整能力有限.自1994年我国实行分税制以来,尽管政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化,地方政府发展经济的积极性也得到巩固和提高,但我国地方财政体制仍存在较为严重的缺陷,并且在许多方面扭曲了对基层政府行为的激励.一方面,1994年的分税制改革造成了政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高.但财权上收的同时并没有相应的上调事权,分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力.另一方面,在我国现行的财税体系中,地方政府的财政税收主要来自地方企业的所得税为增加地方财政收入,在财政支出上有更大的支配权,地方政府具有强大的动力去招商引资.地方政府为吸引企业入驻本辖区,在很多情况下降低环境保护标准引进一些低技术、高污染、高能耗的小企业.此外,由于地方税收和财政收入主要来自于企业,因此,地方政府怎么写作于企业的意识空前强烈.甚至政府和企业具有某种利益一致性,当企业利益与公众的环境利益发生冲突时,地方政府很可能会优先考虑企业利益,使节能减排的政策执行困难重重.

3.考核体系不科学:地方政府投资存在短期化.目前的政绩考核体系是基于GDP的政绩考核体系.在GDP导向的政绩考核体系下,地方政府官员具有强烈的投资饥渴症.各地竞相招商引资,宁愿不断降低本辖区的土地和环境保护标准.这种政绩考核体系延伸到地方,使地方政府也不得不竞相招商引资,造成产业同构、低水平竞争.地方政府在激烈的竞争压力下,只能招到一些规模小、技术含量低的企业,原因在于其整合资源的能力有限,在其辖区内不可能有效提供现代企业发展所需的金融、物流、咨询、会计、法律等相关怎么写作业,导致有一定规模的企业也不愿意落户.因此,到最后很自然就演变成“捡到篮里就是菜”的情形,从而使很多高能耗、高污染、低技术、低附加值的企业向小城市扩散.

4.激励政策不够完善:节能标准难以贯彻实施.与政绩考核制度相关的激励是地方政府间的标尺竞争.在标尺竞争下,地方政府会仿效其他地方政府的相关政策来发展本地经济.同级政府之间的相互监督和学习能提高政府部门的运作效率,但也使节能减排的政策推行遇到更大阻力.事实上,我国尚未完善市场经济体制和法治化社会的构建,施政导向和人为因素对环境问题影响很大.以速度论英雄的排序思想,导致了扭曲的政绩观.在经济增长与环保出现矛盾的时候,更多的会选择前者,当“快”与“好”发生冲突的时候,更多的会选择“快”.很多地方经济增长的背后是能源和资源的消耗、环境的污染.而可持续发展是一个漫长的利益调整过程,需要更多的制度创新,但并没有对政府转向可持续发展的制度创新的激励机制,相反,在促进经济发展方面政府的“创新”倒比比皆是.

三、建立完善的体制机制是做好节能减排工作的重大举措

目前,我国节能减排的形势依然非常严峻,由于节能减排是一项系统工程,只有制定完善的政策体系,并做好各项工作之间的衔接,才能达到节能减排的目标.为此,我们必须做好以下几个方面的文章:

1.基本前提:形成强力的激励约束机制.首先,要以最小的资源环境代价发展经济,以最小的社会经济成本保护环境,建立有利于节能减排的政策.对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价机制,建立合理的能源结构,促进替代能源发展.要理顺发电和煤炭成本构成机制,取消电煤计划内,加快成品油、天然气改革,要合理调整各类用水,加快推行阶梯式水价.按照补偿治理成本原则,提高排污单位排污费征收标准,促使业主主动治污减排,建立实施排污权交易制度,提高排污权的使用效能.其次,要完善鼓励节能减排的税收政策.要及早出台燃油税,研究出台环境税,积极研究低碳经济发展特别是新能源发展的税收政策.要从投资引导向税收调节转移,对浪费资源污染环境和危害健康的消费品,征收消费附加税,或者提高税率.要完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策.再次,要完善相关投资政策.在投资项目选择上,国家应向节能环保的方向倾斜.各级政府应进一步调整财政支出结构,加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度.要建立跨流域、跨区域的生态补偿机制,增强流域及相关区域污染减排的能力和主动性,促进流域、区域间的和谐发展.要建立环境污染责任保险制度,完善绿色信贷机制,鼓励和引导金融机构加大对循环经济、低碳经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持.

2.重要条件:提高节能减排的创新能力.一是要加快节能减排技术研发.优化节能减排技术创新与转化的政策环境,加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设,推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系,发挥企业技术中心的研发优势.二是加快节能减排技术产业化示范和推广.鼓励企业加大节能减排技术改造和技术创新投入,增强自主创新能力.实施一批重点行业节能减排技术推广、关键技术及重大技术装备产业化示范项目和循环经济高技术产业化重大专项.在钢铁、电力、石油石化、化工、建材、造纸、建筑等重点行业,推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术.推进太阳能、生物质能、风能的产业化.三是加快节能技术怎么写作体系建设.培育节能怎么写作市场,加快推行合同能源管理,重点支持专业化节能怎么写作公司为企业以及党政机关办公楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理等一条龙怎么写作,通过与客户分享效益来回收投资和获得利润.推进合同能源管理市场化运作,进一步推广节能新材料、新设备、新技术、新工艺.

3.关键因素:构建绿色的国民经济体系.要从国家战略层面和全局高度进行规划、部署,完善资源节约体制,培育资源节约和环境友好的生产、生活方式.要大力发展第三产业,改变经济增长过度倚重第二产业的局面,加快发展能源资源消耗少、污染排放强度低的第三产业,特别是在国际怎么写作业转移的大背景下加快发展生产性怎么写作业,促使三次产业结构形成新的发展格局.要切实推进新型工业化,加快发展高新技术产业或以高新技术产业改造提升传统产业,加快装备制造业的发展,引导和限制那些能耗物耗高、污染重、产品附加值低的产品的生产与出口,加快淘汰落后生产能力,形成有利于可持续发展的产业分工格局,要加快发展循环经济,全面推进矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再生资源循环利用,要大力发展低碳经济,逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠风能、太阳能、氢能等新能源的转变,创立低碳经济的发展方式,从根本上解决节能减排问题,保持经济社会可持续发展.

4.有效途径:强化节能减排目标考核制.要建立切实可行的监督、检查和责任追究制度,为落实节能减排政策措施提供有力的制度保障,要把节能减排目标分解到各单位各部门及重点耗能企业,与被考核单位和企业签订目标责任书,明确各单位主要负责人为责任人,加强对责任人的责任目标考核,将节能减排纳入到对各单位的目标考核体系,要建立健全协调例会制度,充分发挥节能减排领导小组及其办公室的协调作用,充分发挥政府相关部门的作用,重大问题提交领导小组研究决定.及时分析研究节能工作的进展情况、存在的问题及下一步工作安排,做到问题早发现、早解决,共同推进节能减排工作的开展.

5.重要手段:强化节能减排的监督检查.要加强对节能减排实施情况的监督检查,实施月度分析监控工作.要进一步提高统计数据质量,及时掌握重点企业的能耗情况,一方面要加强数据的自查和互查工作,另一方面要不定期对重点能耗单位进行监督、巡查,发现问题及时提出整改意见.要对能源计量器具配备、用能产品能耗标识、高耗能高污染企业用能、固定资产投资项目节能评估和审查、限制和淘汰高耗能高污染行业落后产能执行等情况开展专项检查.对违法违规用能和超标排放的单位和企业,要公开,实行限期整改,促使其增强节能意识,自觉依法用能.要建立节能环保执法责任追究制度,对行政不作为、执法不力、徇私枉法、权钱交易等行为,依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任.

(作者单位:湖南省社会科学院国际所)