网站原创摘 要：频发的矿难以其带来的惨重伤亡后果,再次引发社会各界的普遍关注与思考,也让我们不得不深思造成矿难频发的原因.煤矿安全生产事关经济发展和社会稳定大局,事关人民群众的生命财产安全.煤矿安全事故原因的复杂性,决定了必须运用经济、技术、法律、政策等多种手段对于煤矿事故进行综合整治.财税政策是市场经济条件下政府管理、保障能源安全的主要手段.应在新一轮的税制改革中,对现行的煤矿安全财税政策必须进行重大调整,以相应的激励或限制政策遏制或减少煤矿事故频发,促进煤炭工业健康发展.
关 键 词 ：矿难；煤矿安全；财税政策
中图分类号：F810.422文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）01-0091-05
一、中国煤矿安全的总体趋势
1.煤矿事故频发,煤矿安全形势严峻
近年来,国家安监总局对于煤矿故事出台了一系列重大决策,目前,中国整体安全生产状况有所好转,煤矿安全生产的理论体系和政策体系基本建立.2002年,百万吨产煤死亡人数1.85人；2005年安全事故死亡人数112 822人,比2004年降低了11.2%.山西全省百万吨产煤死亡人数2004年为0.98人；2005年为0.904人；2006年为0.85人,连续3年在1人以下[2].但与世界其他国家相比,中国煤矿事故情况依然严峻.据国家安全生产监督管理总局资料,2005年,全国共发生一次死亡10人以上特大事故134起,死亡3 049人,其中煤矿企业所占比率分别达到43.3%和57%；全国共发生一次死亡30人以上的特别重大事故17起,死亡1 200人,其中煤矿企业所占比率高达64.7%和80.1%[3].从矿难煤矿百万吨死亡率角度分析,2005年,该指标为2.83；2006年,这一指标降低到2.041,尽管如此,矿难煤矿百万吨死亡率仍然居世界前列.以2006年为例,同时期发展中煤炭大国印度、南非、波兰矿难煤矿百万吨死亡率为0.5左右,中国是其4倍；同时期先进国家美国矿难煤矿百万吨死亡率为0.03、澳大利亚为0.05,中国是其40―50倍.可见,中国煤矿矿难总量大,死亡率高,已成为世界上矿难最多的国家.
2.煤矿事故相对集中,事故比例呈上升趋势
目前,中国工业化进程正由初期步入加速期,经济发展速度偏快,经济增长方式落后,固定资产投资规模过大,耗能高、污染高,诸多因素给安全生产带来了很大的压力,使中国工业化处在事故易发期[4],矿难事故在某些地区某些时期内比较集中,如2005年11月25号、26号两天,黑龙江、山西、云南等省接连发生几起特别重大和特大事故.另外,矿难中一次死亡3人到9人的重大事故比例2006年比2005年上升了22%,煤矿事故比例仍然处于上升趋势,煤矿安全形势严峻.
3.煤矿事故原因多种多样,以瓦斯事故为主
每起煤矿事故都有其独特的原因,既有煤炭赋存和开采条件较差等自然因素,又有法律政策不完善等环境因素；既有煤矿安全技术标准低、产业层次低、生产力水平低等客观因素,又有从业人员素质低、人员培训滞后等主观因素；既有违法违规开采、责任不落实等煤矿本身因素,又有安全监管薄弱、管理不严等政府监管不力因素；既有煤炭行业长期负重爬坡、各种矛盾长期积累等历史因素,又有近期煤电油运供求关系紧张、经济运行绷得过紧等现实因素,各种因素和矛盾叠加,事故原因多种多样.但各种矿难中,从煤矿事故统计分析看,特别重大事故几乎都是瓦斯爆炸事故.新中国成立以来,全国煤矿共发生一次死亡百人以上的事故19起,死亡3 162人；其中,瓦斯事故18起,死亡3 052人,事故起数和死亡人数分别占95%和97%.2001―2005年2月底,全国煤矿发生一次死亡30人以上的事故28起,死亡1 689人；其中,瓦斯事故24起,死亡1 558人,事故起数和死亡人数分别占86%和92%.据统计,在621个国有重点井工矿井中,高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井298个,占48%；低瓦斯矿井323个,占52%具有自然发火危险的有555个,占88.1%.以2005为例,2005年共发生矿难24起,其中由于瓦斯爆炸和瓦斯燃烧造成的有14起,占58%.随着矿井延伸,矿井瓦斯涌出量增大,突发频繁；自然发火和煤尘爆炸危险性增大,在开采过程中稍有不慎,便可能引发重大事故.
二、中国煤矿安全生产隐患的原因分析
2006年12月21日,国家安监总局与监察部公布了2006年以来国务院调查处理结案的11起特别重大事故的调查处理结果.这些事故的调查结果,充分暴露出事故发生地和企事业单位在安全生产上存在的颇具普遍性的严重问题.这些问题表现如下：
(一)1.煤炭行业监管失力,企业主体责任者失位
从行业监管层面讲,1998年,随着煤炭部的撤销,原煤炭部直属管理的94户国有重点煤矿企业以及为煤矿怎么写作的地质勘探、煤矿设计、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位均下放到地方管理,这是建国以来第一次大规模、大幅度将国有重点煤矿企业下放到地方,彻底打破了作为重要基础能源产业的煤炭一直由国家统一规划、统一管理的格局.由此,煤矿企业行业管理被严重弱化,煤矿企业在人事管理上由发改委负责,在国有资产管理上由国资委负责,在资源管理上由国土资源部负责,在矿区环境管理上由环保总局负责,而在安全生产管理上则由国家安全生产监督管理总局负责.煤矿企业在地方面对着多元化管理[5],导致不同部门之间出现管理上的真空和职权交叉,缺乏协调,煤炭行业安全生产监管格局国家监察与地方监管责权倒挂.尽管多数地方政府对安全生产高度重视,但是确实存在着监管工作执行不到位、安全监管衰减、地方政府监管失力的状况.更有甚者,一些事故背后存在着失职渎职以及权钱交易等现象.如河南新安县寺沟煤矿作为“资源整合”矿井,就在镇政府旁边非法生产,政府对其非法行为熟视无睹,镇党委委员和煤管站站长都违法参股,县政府派驻的安全副矿长、监督员与不法矿主同流合污,事故后一起逃逸；又如山西左云新井煤矿所在的张家场乡,乡党委、乡政府、乡人大主要负责人一起伙同矿主瞒报谎报、转移死者家属、销毁资料、抽逃资金,结情况普遍,腐败问题严重.
从企业主体责任者层面讲,11起特别重大事故中,有4起属非法违法生产⑥.事故企业和业主置国家法律于不顾,无视生命安全,忽视安全与发展的关系,企业主体责任者没有到位.如吉林蛟河吉安煤矿违反政府禁令非法越界开采防水煤柱,致使大量积水灌入腾达煤矿酿成事故；山西左云张家场乡新井煤矿非法盗采资源,严重超能力、超强度、超定员生产,发生事故后蓄意瞒报,性质极其恶劣.
(二)2.安全生产设施不完善,煤矿安全投入不足
从安全生产设施层面看,中国煤矿分布点多面广、自然条件恶劣、地质构造复杂,决定了煤矿生产成本高；多种所有制并存,决定了煤矿装备水平和人员素质参差不齐.就煤矿整体技术状况而言,中国大多数煤矿采掘机械化程度不高,生产设施落后、安全设施不完善,总体水平比较落后.截至目前,全国机械化采煤率为40%左右,意味着仍有多于50%的小型煤矿采用非常落后的开采方式,安全生产确无保障[7].
从煤矿安全资金投入层面看,中国多数煤矿安全生产资金投入不足,生产设备的更新、安全设施的配备、专业技能和安全知识的培训滞后于安全生产要求,煤矿的主要运转设备、主要电气设备、监控设施以及保护设备常年不换,设备老化现象极其严重.而煤矿企业所在地方政府往往因财力有限,财政转移支付的力度不足,对煤矿生产设备、安全设施投入明显不够.2005年1月17日,国家安全生产监督管理局副局长梁嘉琨在举行的新闻发布会上指出,在2004年全国生产的19.6亿吨煤中,7.6亿吨缺乏安全保障能力,其中2亿吨根本不具备安全生产条件⑧；国有煤矿的安全投入欠账达500多亿元,生产设备超期服役的约占三分之一,安全欠账严重,为事故发生埋下隐患.
(三)3.煤矿安全生产体制不健全,安全管理混乱
从煤矿事故原因分析中可以看到,中国煤矿企业自身的生产组织与管理工作也存在着严重的问题.从管理者到矿工,部分企业安全生产意识淡薄,劳动组织管理混乱,安全制度和措施的执行不到位,存在着严重违章作业的现象.如已被列入政策性破产关闭名单的河南鹤壁二矿,无视安全规定、忽视安全管理违章放炮导致瓦斯爆炸；辽宁阜新五龙煤矿事故发生前已经检测到井下采空区密闭泄漏、瓦斯超限等问题,但却未及时进行处理和解决,导致瓦斯爆炸.无论何种原因,发生事故的企业单位大多安全思想麻痹,安全管理混乱,企业安全生产体制不健全,责任制不严密.
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4.煤矿生产力综合水平低下,技术管理薄弱
作为煤矿大国,中国煤矿总体上仍然是技术落后的劳动密集型行业,煤矿科技投入远远不足,机械化程度只有40％左右,相当数量的煤矿仍然采用房柱式等落后的采煤方法和工艺,有些地方还采用最为原始的马拉或手刨方式,在瓦斯抽放利用方面,如何有效提高煤层透气性技术、水平长钻孔技术、地面采动区抽放井技术、瓦斯提纯技术等基础性的技术问题有待于改进.
煤炭行业的高危性与井下采煤人员的低素质形成的冲突,也是煤炭安全生产的隐患之一.由于煤炭行业工作环境艰苦、劳动强度较大、工资待遇较差、社会地位较低、面临危险较高、职业病患病率较高等诸多原因,中国煤炭行业人才匮乏.前几年,受煤炭行情下滑影响,煤矿专业技术人才大量流失.近些年,煤炭院校招生困难,不得不压缩甚至取消煤炭类专业,使煤矿行业面临着严峻的人才危机,甚至形成了煤炭行业人才危机的恶性循环.在这一背景下,目前中国大部分煤矿工人都是农民轮换工或者合同工,安全意识淡薄,缺乏煤矿职业技能和专业知识,缺乏自救和他救技能,缺乏抗灾和救灾能力,常常发生因不了解安全操作技能、违章操作等原因而赞成的安全事故,矿主出于对短期利润的追逐,往往忽视了对煤矿工人进行专业性较强的技术培训,安全生产培训和后续教育的重要性,又往往被对于利润的追逐而掩盖.
(五)5.煤矿超能力生产,煤炭开采无序
近年来,受煤炭持续走高和利益驱动的影响,中国各类煤矿超能力生产问题严重,尤其是大多数小煤矿在高额利润的刺激下,无序开采,超能力超强度开采,超层越界开采,加上设备简陋陈旧,开采技术落后,严重破坏了资源,也导致了中国近期煤矿事故陡增.如“518”左云透水事故即存在非法超层越界开采问题.有关数字表明,中国国有重点煤矿平均超能力生产30%；乡镇煤矿平均超能力生产50%以上,2005年全国58起特大事故中就有8起是超层越界开采造成的.而据国家安全生产监督管理局研究中心和中国煤炭工业发展研究中心调查显示,2003年,中国原煤年产量为17.28亿吨,而当年全国上报具备生产安全保障能力的矿井（含露天矿）2 090处,生产能力约11亿吨/年.也就是说,当年至少有6.28亿吨的原煤产量没有安全保障其中,国有煤矿的超能力生产部分约7695万吨,主要出自华东地区和山西、陕西、内蒙古；无能力煤矿包括衰老报废矿、关闭破产矿、大矿管理的小矿,当年产量为6500万吨；乡镇小煤矿当年产量6亿多吨,超产现象十分严重.[9]
三、财税政策介入煤矿安全领域的理论依据
通过以上分析可以看出,中国煤矿一直是高投入、高耗能、低产出、低回报的粗放、低效的增长方式,安全生产问题非常突出.煤矿安全生产事关经济发展和社会稳定大局,事关人民群众的生命财产安全,直接影响着和谐社会的构建.2007年4月18日,国务院安委会办公室印发的《2007年煤矿整顿关闭工作要点的通知》中称,2007年底前确保关闭煤矿4000处、死亡数下降2%,可见国家治理煤矿安全的决心11.
煤矿安全事故原因的复杂性,决定了必须运用经济、技术、法律、政策等多种手段对于煤矿事故进行综合整治.财税政策是国家经济政策的重要组成部分,是实现国家管理目标的重要手段之一,是市场经济条件下政府管理、保障能源安全的主要手段,对煤矿安全生产具有重要影响.财税政策手段包括政府预算、税收、公共支出、公债、政府投资、财政补贴等诸多措施.在促进煤矿安全的过程中,财税政策的作用主要体现在以下几个方面：
(一)1.财税政策体现国家政策精神,强化煤矿安全导向
财税政策手段灵活,政府可运用多种财税政策手段来达到既定的政策目标.在煤矿安全生产中,政府可以通过政府采购和招标等财税政策,在政府财税支出中优先指向那样有利于煤矿安全生产的产品与设备,也可以灵活运用财税杠杆,将财政补贴重点指向煤矿生产等具有带动作用的先导产业以及有利于煤矿安全生产的高新技术产业,保障煤矿安全生产项目资金投入；政府还可以通过选择税种、确定课税对象等措施把握税负,调节分配,或对于初级品的利用课以重税或对于煤矿安全生产予以轻税,来体现国家鼓励或限制的政策精神；可以通过税收优惠来支持煤矿安全生产,采用免税、减税、加速折旧、建立保税区等税收优惠手段,大大减轻煤矿纳税人的负担,激发生产积极性,提高生产效率；也可以通过税收惩罚,对于不利于煤矿安全生产的对象,采取税收加成、双重征税、征收滞纳金等手段进行税收惩罚,以促进财政政策目标的实现,体现财税政策的调节性.
2.财税政策贯彻产业技术政策,满足煤矿安全需要
在产业技术政策的制定和实施中,政府可以通过补贴、资助、税种选择、税率确定、税收优惠等措施来引导或支持煤矿企业进行技术更新,支持有利于煤矿安全生产的先进技术引进、技术改造和新技术开发,促进煤矿企业科研投入水平和提高产品技术含量,促进科技研究成果向直接生产力的转换,支持煤矿企业不断进行技术更新的政策,不断满足煤矿安全生产的需要.
3.财税政策间接干预政策,鼓励煤矿安全生产
同任何经营主体一样,煤矿企业也是以盈利为经营目标.在此前提下,税收政策的变动会直接影响煤矿企业留存的税后利润量,因而税收通常被煤矿企业纳入经营成本之中,并成为煤炭的重要构成因素,使税收的轻重直接反映到的升降上.因此,在煤矿安全生产中,政府可以根据产品对于安全生产的重要程度、安全产品市场的供求等情况,通过运用增减补贴、增减税收、提高固定资产折旧、提高工资等各种形式,将财政政策间接作用于与煤矿安全生产有关的商品之升降上,改变煤炭产品的相对成本和供求关系,使煤炭产品维持在较为稳定的并在此基础上维持有效需求,实现政府对于煤炭产品的调控和干预,并以此促进煤矿安全生产.
4.财税政策发挥检查管理职能,监督煤矿安全生产
政府要保证税款及时、足额入库,防止纳税人偷逃税款,避免税收影响经济效率,必须要即时了解纳税人生产、经营、收益和履行纳税义务的情况,以便科学有效地把握税源和税收对象,发现问题、及时处理和解决问题.因此可以说,政府征税过程就是检查监督纳税人的生产、经营和履行纳税义务的过程.对于煤矿安全生产而言,国家在运用不同的税种、不同水平的税率提取公共财政资金的同时,必然需要掌握煤矿占有资源、收入份额等相关资料,进而把握煤矿的整体安全运行情况,并通过政策的制定和调整来影响和引导其经济行为和发展状况,实现对于煤矿安全生产的监管作用.
(五)财政政策引导煤矿安全生产,保障煤炭税收收入
政府庞大的公共支出必须要求有稳定的收入来源.政府的财政收入包括税收、国有企业利润上缴、行政性收费、债务收入、国际援助、其他收人等,而其中占比例最大的是税收.煤矿能源作为国家重要的支柱产业,其安全生产成为政府以及地方政府充裕财政收入、维持正常公共事业支出的必要保障.因此,煤矿安全生产是保障煤炭税收收入、尤其是地方政府财政收入的重要途径.
四、现行煤矿安全财税政策分析
纵观现行煤矿安全财税政策,中国只有零星的财政、税收措施,还没有形成健全的煤矿安全财政税收体系,难以发挥财政政策应有的效率.中国没有从安全角度出发考虑财税体制；没有完整的安全保护财政支出科目；安全保护公共支出总量明显不足；财政资源配置结构不合理,使用效率低；和地方政府安全事权和财权不明确；部门之间缺乏合作与协调机制；公共部门、政府部门和私人在安全保护中的利益关系不清晰.如煤矿的税收政策涉及到增值税、资源税和企业所得税等主要税种,但目前为止,中国对于煤矿的优惠政策只有一项,即依据财政部、国家税务总局《关于调整金属矿、非金属矿采选产品增值税税率的通知》（1994财税字022号）的规定,从1994年5月1日起,金属矿采选产品、非金属矿采选产品增值税税率由17%调整为13%,其中非金属矿采选产品,包括除金属矿采选产品以外的非金属矿采选产品和煤炭,且该项优惠政策也并未指明将减免税款项直接用于煤矿安全投入.财税政策不足不仅导致煤矿企业安全投入负担过重,企业安全投入缺乏动力,在某种程度上还阻碍着企业的安全投入行动.主要表现在以下几个方面：
(一)1.现行财税政策不利于地方政府加强煤矿监管
就财政税收权限而言,在煤炭企业交纳的资源税、增值税等主要税种中,资源税作为地方税由地方税务局负责征收,依据现行《中华人民共和国资源税暂行条例》规定,纳税人应当向应税产品的开采或者生产所在地主管税务机关缴纳资源税,但纳税人在本省、自治区、直辖市范围内开采或者是生产应税产品,其纳税地点需要调整的,由省、自治区、直辖市税务机关决定,其具体税收归属地点基本明确.现行资源税以煤炭销售量或自用量为计税依据,对已开采而未销售煤炭的不征税,易造成资源的大量积压和浪费.尽管财政部、国家税务总局下发诸多文件,调整了江苏省、黑龙江省、陕西省、天津市、重庆市、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、湖南省、广东省、湖北省、河南省、安徽省、福建省、山东省、云南省、贵州省等地的煤炭、原油等资源品的资源税适用单位税额标准,提高了生产者的资源使用成本,但调整后的税收负担率仍然偏低,煤炭资源仍然过低,不能真正促进资源品的合理开采与利用,资源税政策调整滞后于经济发展变化形势.而增值税作为共享税,由国家税务局负责征收,当总机构和分支机构不在同一县（市）时,增值税的归属受到国家税务总局或其授权的税务机关、投资于本地煤炭行业的总机构在外地的企业、当地政府三方面的影响,导致地方政府采取保护主义政策.就国有企业管理权限而言,于1998年将直属矿务局全部下放到地方,将直属企业下放为省属国有企业归并各省国有资产委员会管辖,相应地,各大矿务局出现了兼并、资产重组等新的变化,企业目前的盈利归地方企业所有.这一变化带来的直接后果是,在亏损时期,企业尚能保证安全投入,但在盈利时期,安全投入问题却被企业长久忽视.而由于资源税和增值税中划分地方的部分属于地方政府的主要财政收入来源,地方政府在与政府的目标一致、与地方政府原有的平衡利益格局被打破的情况下,地方政府在其能够单独行动的范围内,必然选择使自身利益最大的策略追求地方利益,导致地方政府在一定程度上忽视或放松对煤矿安全的规制或使煤矿安全规制流于形式.
2.现行财税政策不利于煤矿安全技术研发
对于企业的技术研发,2008年1月1日起生效的新《中华人民共和国企业所得税法》规定,企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的费用可以不受条件限制加以扣除.目前税收实践中执行的政策是,企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用,计入管理费用扣除,再按其实际发生额的50%,直接抵扣当年应纳税所得额.加扣研发费优惠政策的前提条件是企业盈利,而目前中国煤矿多处于亏损状态,优惠政策的适用性不强,加之瓦斯抽放利用等煤矿安全核心技术具有高投入、高风险的特点,尤其是在勘探、开发初期,研究资金投入较大,企业缺少自主研发安全技术的积极性,在煤矿市场全球化和资源与市场全球配置的大趋势下,依靠技术实现煤矿现代化和保障煤矿安全的任务仍然十分艰巨.另外,在煤矿安全的核心技术研发方面,仍存在严重的条块分割现象,地方之间、煤矿企业之间、煤矿企业与地方之间自行研发各自为政,未形成规模与产业,若缺乏必要的统一与协调的财税政策,必将不利于煤矿安全技术研发的工作进程.
3.现行财税政策不利于煤矿安全装备投入
众所周知,煤矿安全设备的购进成本是一次性完成的,但在现行生产型增值税制度下,企业外购固定资产的进项税额不得在销项税额中抵扣,直接导致煤矿安全设施投入税负偏重,使得企业对于煤矿瓦斯多级同步监控系统、煤炭产量在线数据监控系统、下矿工人人像识别监控系统等先进的安全生产设施常常迫于投入成本过大而减少购置、建设及更新改造,不利于引导煤矿企业用科技手段强化安全生产监管.
4.现行财税政策不利于煤矿安全培训
如前所述,中国煤矿职工入矿时大多缺乏规范的教育培训,对煤矿工作环境潜在的危险认识不足,缺乏必要的危险辨识和防灾知识及能力,意识不到事故隐患的存在,一旦发生事故也无法正确应对.而目前财税政策中缺乏对于煤矿安全培训方面的税收优惠,缺少对于职工安全培训的引导与鼓励措施.
(五)现行财税政策不利于煤矿安全产品生产
在煤矿生产中,需要大量的煤矿安全防护产品来保证人与物的安全.但中国现行财税政策对于利用瓦斯发电、煤矿通风等安全产品生产却没有任何的优惠政策,政策缺失造成安全产品走高,煤矿企业利用成本加大,安全产品生产的积极性受到抑制.
(六)现行财税政策不利于煤矿引进安全人才
煤矿安全生产中人的因素起着十分重要的作用,但现行财税政策对于煤矿企业引进安全技术人才缺乏相应的优惠措施,无法从人员角度解决煤矿技术人员匮乏、企业安全事故防控能力较差的问题.
五、促进煤矿安全的财税政策措施
鉴于上述分析,中国现行的煤矿安全财税政策必须进行重大调整.新时期的煤矿安全财税政策体系应该能够体现政府的公共职能,遏制或减少煤矿事故,以完整的安全保护公共支出制度鼓励安全生产的行为,以相应的激励或限制政策来引导煤矿安全,最终促进煤炭工业健康发展,促进人与自然的和谐相处.
1.加强煤矿安全监管的财税政策
规范增值税纳税地点,规定由煤炭企业集团分支机构分别向当地国税局交纳,或者是由企业总机构在提供相应会计资料时汇总交纳后,由国税局将属于地方税的部分分别划入各地政府,明确收入归属,解决政府间利益分享问题,重塑煤矿安全规制机制,解决内在制度演进中的违规行为.
改革资源税制度,进一步提高煤炭资源税的单位税额标准,提高煤炭市场,将煤炭作为重要矿产资源实行强制性保护利用；调整煤炭资源税的征税依据,以资源生产产量为计税依据,使得对企业产量的外在约束内在化,解决短期利益与长期利益的矛盾问题；定期分析评定煤炭资源等级、分析资源税税负水平,确保煤矿资源税保持相对稳定的税负率,调节煤矿级差收入,建立调整煤炭资源税的长效机制.
建立煤炭生产安全基金制度,要求企业按照一定标准在办矿前预留资金和办矿后的利润积累中计提安全费用并专户存储.对于安全状态良好的煤矿,按一定比例逐年返还基金；对于发生安全事故的煤矿,将基金直接用于安全故事救助.通过设立安全基金制度,可以筹集较多资金用于防范煤矿安全风险,提高地方政府督管约束力和煤矿企业安全生产隐患排查意识,督促煤矿经营者将矿山经营与安全管理相结合,预防或减少矿业事故的发生.
(二)2.促进煤矿安全技术研发的税收政策
以煤矿安全作为重点,选择一批具有战略制高点意义的高新技术项目,以财政转移支付的方式先期投资用于煤矿安全技术研发,整体上提高中国煤矿生产的安全技术水平,有效控制煤矿生产中的不安全因素,消除重大安全生产隐患,主动预防和减少事故发生,解决地方政府与企业相互之间的技术研发低效问题.
鉴于煤矿瓦斯抽放及利用等关键技术直接有利于煤矿安全生产和环境保护,应将煤矿瓦斯视同新型洁净能源对待,对其免征资源税和企业所得税、增值税、设备进口关税,保护和调动企业和社会开发利用煤矿瓦斯的积极性；对于安全技术的研发提供财政补贴和低息贷款政策,鼓励民间资金和吸纳国外资金投资煤矿安全技术研究；将煤矿瓦斯抽放利用等煤矿核心技术研究开发列入中长期科技发展规划,每年列入专项科研项目,由财政拨付专项费用.
进一步改革企业所得税,保留“三新”研发经费扣除150%的规定,但取消盈利企业的限定条件,鼓励煤矿企业自筹资金解决技术难题,按照市场需要和国家产业政策采用先进技术和设备进行革新；对于围绕薄煤层综采工艺、综合机械化采煤、综掘配套设备研发、顶板支护改革、矿井水患治理、井下防灭火、水体下安全采煤等方面具有自主知识产权的技术创新成果,予以缩短无形资产摊销年限的税收优惠政策,鼓励企业走技术自主创新之路并将新技术广泛应用安全生产实践；允许煤矿企业对购入的实验研究用机械设备采用缩短折旧年限方法,促进其加快设备更新和技术改造,尽快形成适合中国煤矿特点的安全生产技术.用高新技术改造传统产业,使安全生产与科技进步有机结合.
在平等互利的基础上,积极支持中国煤矿同世界各国、地区组织、企业和团体的联系,开展多层次、多途径、多方式的煤矿安全合作与交流,引导和鼓励企业到海外引进安全技术设备,对其免征进口环节的关税和增值税,并允许其缩短购进无形资产的摊销年限.
(三)3.鼓励投资安全设备改造的税收政策
鉴于煤矿开采条件多变、投入工程大、基建时间长的高风险高投资特征,应对煤矿企业纳入实行消费型增值税试点范围,允许其购进设备时支付的增值税金在销项税金中抵扣.由于煤矿安全的主要成本是设备,对煤矿设备投资进行增值税进项税抵扣以后,煤矿安全成本会大幅度下降,有利于煤矿企业在逐步还清安全欠账的同时积极更新设备,从而为企业的持续发展创造条件.
在企业所得税方面,应充分利用投资抵免优惠政策,对企业购置节能产品或设备按其投资额的10%或15%从应纳税额中抵免,当年不足抵免的,可以用以后年度应纳税所得额延续抵免,最长不超过五年,鼓励企业投资于安全设备改造,提高煤矿企业的装备标准和装备水平；改革企业所得税折旧制度办法,允许煤矿安全设备等固定资产加速折旧,不断增强其自我发展资金的积累能力.
4.保证煤矿安全资金规模的财税政策
2005年孙家湾矿难发生后不久,国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议,决定拨付30亿元的国债资金,用于支持国有重点煤矿安全技术改造.这是近年来对于这一项目的最大规模投入.但是很明显,对于煤矿行业安全投入500亿元的欠账,30亿元可谓是杯水车薪.为此,应继续加大财政转移支付力度,增加保障煤矿企业安全生产投入,从预算内基建投资或国债资金中安排资金,每年投入等量资金,弥补安全资金缺口；同时充分发挥财政资金的示范作用和带动作用,积极鼓励和吸引企业资金投入,力争两年内将所有煤矿欠账补齐,切实改善煤炭安全生产状况.在资金使用中,应加强监管,确保资金用于隐患治理和改善煤炭安全生产状况,帮助煤炭行业尤其是国有大型重点监控煤矿走出矿难困境.
5.鼓励煤矿安全产品生产的财税政策
在企业所得税制度中,应出台对于煤矿安全产品生产的行业税收优惠政策,对于专门生产符合煤矿市场需求和安全需要、技术含量高、成熟可靠、产品使用量大面广的通用安全产品的企业,以及专门生产符合国家标准、行业标准的煤矿通风、防瓦斯、防水、防火、防煤尘、防冒顶的专用安全设备、设施的企业,减半征收企业所得税；对非专门从事此类安全产品生产的企业,就其生产经营安全产品取得的所得,减半征收企业所得税,保护和调动煤矿企业利用安全产品和社会企业生产安全产品的积极性,促进煤矿走上安全良性循环的轨道.
6.鼓励煤矿引进安全人才的财税政策
在2008年新企业所得税法实施之前,对于愿意到煤矿就职的科技拔尖人才和技术人员,在计算缴纳企业所得税时,率先取消对计税工资标准的限定,允许其工资在税前全额列支,鼓励各类人才到煤矿就业,解决煤矿企业对人才吸引力较低的问题,从长远角度提高煤矿操作层的操作技能和管理层管理素质,保证煤炭行业的可持续发展.
7.鼓励煤矿安全培训的财税政策
对于为煤矿井下作业人员提供安全生产教育和培训的单位取得的收入,免征营业税,鼓励煤矿依照国家有关规定组织井下作业人员进行安全生产教育和培训,帮助煤矿工人熟悉有关安全生产规章制度和安全操作规程,掌握煤矿重大安全生产隐患的情形和应急保护措施、方法以及安全生产隐患的处理方法,从企业整体角度提高职工安全素质,减少伤亡事故和职业病的发生.
8.保障煤矿职工安全的财税政策
除继续执行国家对煤矿井下工人实行的特殊保护措施外,应强制要求煤矿企业为井下作业职工意外伤害保险、补充养老保险等不同形式的补充保险制度,增加对矿工职业病强制检查和治疗制度、最低生活保障制度等方面的规定.适时开征社会保障税,从根本上保障对遇难矿工的民事赔偿与善后处理.继续落实煤矿企业安全生产风险抵押金制度,保证煤矿对伤亡事故的经济赔偿；加强对煤矿人力资源管理、安全设备投入、安全培训的直接规制,避免更多的伤亡事故,减少事后对伤亡家庭的转移支付,减少社会负担.
ne with the deadliest consequences, the munity has once again aroused widespread attention and thinking, so we he to think the reasons of the accidents.The safety of coal mine production as well as our economic development and social stability is vital to people's life and property safety.The plexity of coal mine accident causes has decided that we must use economic, technical, legal, policy and other means for coal mine accidents prehensive treatment.Under the market economy condition, the finance and taxation policy is the main method for the government to manage and safeguard the energy security.In the new turn of tax systerm reform, we he to carry on the significant adjustment to the present finance and taxation policy in order to reduce the frequency of coal mine accidents and to promote the healthy development of coal industry.
Key words:mine disaster；mine safety；finance and taxation policy
（责任编辑：孟 耀）