积极财政政策的理与实践

摘 要 ：为应对世界性的金融危机的冲击,我国宏观经济政策已及时、果断地实行了重大转变,在货币政策由“从紧”转为“适度宽松”的同时,财政政策也从“稳健”转为扩张性的“积极财政政策”.本文在系统回顾积极财政政策理论的基础上,考察国内外运用积极财政政策的实践,简要评价本轮积极财政政策的启动并提出其贯彻执行的要领.

关 键 词 ：积极财政政策；理论；实践

中图分类号：F812.0　文献标识码：A　文章编号：1007-5801(2009)01-0052-06

一、凯恩斯经济学说及其扩张性财政政策理论的发展

积极财政政策的理论可以追溯到上世纪30年代经济学界著名的“凯恩斯革命”.凯恩斯学说是由凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》为代表形成的经济理论,在1929年的“大萧条”危机后应运而生,主张国家采用扩张性的宏观经济政策,特别是财政政策,通过增加需求促进经济增长.凯恩斯经济学说以探讨如何实现充分就业为目标,把分析“有效需求不足”作为贯穿整个理论体系的中心课题,其国家干预理论及其主张的扩张性财政政策对经济学和西方国家经济社会发展产生了重大影响.

(一)凯恩斯经济学说及其扩张性财政政策理论的要点

凯恩斯经济学说包含紧密相连的两部分内容,一是以有效需求原理为核心的需求理论,二是以国家干预经济为核心的一整套政策主张.其“有效需求理论”的基本思路是：社会的就业水平取决于社会总需求的水平：存在失业或者说难以实现充分就业的原因在于有效需求不足(有效需求指一国有货币支付能力的总需求或总购写力)；有效需求不足的原因在于“边际消费倾向递减规律”、“资本边际效率递减规律”和“流动偏好规律”这三个基本“心理规律”的影响.凯恩斯正是从有效需求不足和市场机制无法使经济达到充分就业均衡的论断,提出以需求管理为主,通过财政政策和货币政策对经济生活进行干预和调节.凯恩斯尤其强调扩张性财政政策在经济萧条时的积极作用,主张通过大量举债,实行赤字财政政策来克服大的经济萧条和危机问题,并提出了扩张性财政政策的具体措施：减税和增加政府公共投资.

凯恩斯经济学说主张的国家干预经济的本意是要通过“反周期”宏观调控适当“熨平”经济的周期波动.主要以财政政策和货币政策为两大基本手段,两者的协调配合至关重要.一般来说,经济高峰期财政要实行紧缩性政策,银行要紧缩银根,以抑制总需求；相反,经济低谷期财政要实行扩张性政策,银行应放松银根,以刺激总需求.不过,现实操作远非理论分析那样简单直接,由于各种因素制约.财政政策和货币政策“双松”或“双紧”的操作未必可行,或者未必是最好的选择,往往只能采取“一松一紧”的搭配,形成总体上松或紧的导向,并配之以其他政策意图.

(二)扩张性财政政策理论的发展

第二次世界大战以后,凯恩斯的追随者对其理论进行了一些新的阐释、补充和修正,并逐渐形成了所谓的“后凯恩斯经济学派”,扩张性财政政策理论也进一步发展.20世纪50年代,阿尔文汉森(Alvin H.Hansenl在继承凯恩斯财政政策理论的基础上提出了补偿性的财政政策和货币政策.长期财政政策的运作应是“补偿政策”.

为了进一步促进就业和加快经济增长,詹姆斯托宾(James Tobbin)和阿瑟奥肯(Athur Okun)在20世纪60年代提出了“潜在的国民生产总值”和“充分就业预算”这两个新概念,企图使人们注意到财政政策的长期目标和长期水平必须与充分就业增长轨道保持一致.他们认为,只要实际的经济产量小于潜在的经济产量,哪怕是在经济上升时期也应该实行扩张性财政政策和扩张性货币政策来刺激社会需求,实现充分就业.詹姆斯托宾和阿瑟奥肯的充分就业政策观点修改了主张只在经济萧条时期才实行扩张性经济政策的凯恩斯的政策观点,从而成为凯恩斯主义的一大转变和发展,因而这种观点被称为“新经济学”.

但是到了20世纪70年代初期出现了经济“停滞膨胀”局面的时候.“新经济学”陷入了困境,扩张性财政政策理论走向分化,促成了供给学派和内生增长理论等相关财政政策理论的兴起.供给学派是从总供给、长期增长的角度提出新的财政政策理论,内生增长理论则从内生的、长期增长的角度提出相关的财政政策理论.

二、美国实施扩张性财政政策的实践

自1929年经济“大萧条”以来,在政府行为层面,以美国罗斯福总统的“新政”为标志,政治家开始了运用政府力量对经济进行积极干预和调节的实践.美国政府运用财政政策措施来调节国家经济的实践,很具有代表性,其经验和教训对于我国当前实施扩张性财政政策具有借鉴意义.

(一)美国扩张性财政政策的实践圈

1.以赤字财政为特征的罗斯福“新政”.

1933年,罗斯福就任美国总统后,面对严重的经济失衡和社会问题,采取了一系列“反危机”的经济措施,史称罗斯福新政,开启了典型资本主义国家政府干预经济的先河.罗斯福新政中包含多项扩张性财政政策：一是通过各种法令,扩大财政支出用于福利救济,建立社会保障体系.二是1935年美国政府成立专职机构“工程兴办署”,有组织、有重点地兴办公共工程,安置失业人员,解决就业问题.三是对企业生产给予扶持和管理,通过全国工业复兴法,并对其生产和销售进行指导和管理；成立农业调整署,对农产品实行各种扶持补贴政策.

“新政”总体上获得成功,有效启动了国内需求.从1935年开始,美国几乎所有的经济指标都稳步回升.国民生产总值从1933年的742亿美元增至1939年的2049亿美元,失业人数从1700万下降至800万.这就从实践上印证了凯恩斯在20世纪30年代中期提出的国家干预经济以拯救经济大危机的理论和政策主张的有效性.但同时,赤字财政政策不仅在当期联邦收入和支出之间造成了29亿美元的缺口,而且形成了财政赤字长期化的开端.为日后新的经济问题埋下了伏笔.

2.二战后杜鲁门与艾森豪威尔时期的财政政策.

杜鲁门政府采纳新古典综合派的政策建议,实行补偿性财政政策,试图在实现经济增长的同时求得长期预算平衡.首先是减少了军费开支,并实行紧缩性货币政策,结果引起了1949年的经济危机.失业率从3.8％上升到5.9％.随后杜鲁门政府实行了同军事相关的扩张性财政政策,刺激经济增长.此外,还出台了一系列福利方面的措施,扩大财政支出.同时实行减税政策.这些政策一度刺激了经济增长,使美国出现了战后的经济繁荣.

艾森豪威尔政府时期,针对1957～1958年经济衰退,再度采取以军费开支为中心、扩大政府支出的扩张性赤字财政政策.美国在1958年财政年度出现了103亿美元的财政赤字,而1959年财政赤字更是高达120亿美元,将美国政府的财政赤字推到了新 的高峰.

3.肯尼迪的增长性赤字财政政策和约翰逊的减税政策.

为了缓和20世纪60年代的经济萧条,肯尼迪政府在凯恩斯主义框架下实行“增长性的赤字财政政策”和连续不断的刺激性减税政策,取得了显著成效.失业率从1963年的5.7％下降到两年后的4.5％,扩张性财政政策引发的通货膨胀也是温和的,仅为1.5％左右,国民经济年增长率达到5.6％,克服了经济停滞.

约翰逊总统时期基本上承袭肯尼迪时期的政策.侵越战争逐步升级,大规模的军事开支刺激了美国经济增长,1964年国会又通过了减税计划.此外,约翰逊政府扩大联邦政府对教育和医疗卫生领域的投入.这些财政政策推动了20世纪60年代美国经济的高速发展.但这些政策也进一步扩大了联邦政府的收支缺口,引起连年赤字.同时,短期财政支出扩张政策逐渐转变成经常性的财政支出扩张政策,趋向于长期扩张,福利主义倾向带来经济实力与活力下降,经济繁荣开始显现“滞胀”阴影.尼克松、福特和卡特继任以后,也都先后多次实施了扩张性的财政政策,这些政策使得美国的财政赤字更加膨胀,在整个70年代,美国赤字总额创下了3044亿美元的惊人纪录,同时美国经济明显地陷入了“停滞膨胀”的困境.这使凯恩斯主义框架面对扩张与收缩的“两难”而束手无策,于是“滞胀”宣告了“凯恩斯革命”辉煌时代的终结.

4.里根时期的新保守主义政策.

里根执政以后,面临卡特政府遗留下来的“滞胀”局面,里根经济学的导向是新保守主义的减少国家干预.里根政府也采取了扩张性的财政政策,主要是减税和适度支出扩张.里根的经济政策促进了20世纪80年代美国经济的复苏和繁荣.然而.里根的减税政策在刺激经济增长的同时,也导致了美国联邦财政赤字翻了几番,在1981～1985年之间美国的财政赤字达到了5392亿美元,超过了历届政府的赤字总和4484亿美元.

5.克林顿时期的结构性财政政策.

克林顿政府改为实行一种“结构性”的财政政策,即对政府支出做到既有减又有增,既强调削减财政赤字,又重视提供短期经济刺激和增加长期公共投资,可谓“双管齐下”.这一特征体现在克林顿政府展开的以减少财政赤字为核心的振兴经济计划中.实践证明,克林顿政府实施财政政策增加短期经济刺激和长期公共投资.收到了比较好的效果,成绩斐然,带来了历史上最长的扩展期和一段“低通胀、低失业、持续增长”的宏观态势.同时,克林顿政府削减赤字的政策效果比较显著.美国联邦赤字连续大幅度下降,1997年已经降至23年的最低点,为220亿美元,并于1998年出现29年来的首次联邦财政赢余,大约630亿美元.

(二)美国实施扩张性财政政策的经验和教训

美国运用扩张性财政政策的历史,有以下几方面值得我们注意.

第一,实施扩张性财政政策的目标,主要是应对经济萧条推动经济增长.

第二,实施扩张性财政政策的手段,主要是举债扩大支出和实行减税.举债扩大支出主要是应对经济萧条和衰退,减税既可以用来克服短期经济萧条,也可用于推动长期经济增长.

第三,美国的历史表明,在短期内,政府采取安排赤字预算的扩张性财政政策来拉动经济增长,的确是一个比较有效的办法,但从长期来看,执行扩张性财政政策容易引起巨额财政赤字和严重通货膨胀,甚至是“滞胀”问题.

总之,美国政策实践表明,在经济衰退时期,针对有效需求不足或者总供给过剩的问题,政府采取扩张性财政政策的确能够拉动经济增长.但长期实行扩张性财政政策的代价是巨额财政赤字和严重通货膨胀,乃至滞胀.根据美国的经验与教训来看,要促进经济增长,应关注总需求和总供给两个方面,尤其是往往被忽视的总供给方面.政府应采取减税和刺激供给的政策,依靠税收的增减、税制结构的改革,以及支出扩张中的结构导向,把“需求管理”和“供给管理”适当结合起来,以达到“反周期”目的.

三、我国1998年积极财政政策调控宏观经济的实践

与西方发达市场经济国家相比,我国以财政政策积极调控宏观经济起步较晚.随着20世纪90年代市场化改革方向明确为建立社会主义市场经济的目标,宏观调控也势必要加快转向间接调控为主,财政政策作为宏观调控的重要经济杠杆工具,逐渐发挥重大作用.1993年中国加强宏观调控以克服经济过热和通货膨胀,在3年左右时间内,国民经济成功实现“软着陆”,其中,财政政策的调控作用功不可没.随后,1998年的积极财政政策的调控,则是我们在扩张导向下的第一次成功实践,并且为当前积极财政政策的实施积累了宝贵的经验.

(一)扩张性积极财政政策的实施背景和要点

1997年爆发的亚洲金融危机,到1998年一季度过后,对我国的巨大影响已相当明显；金融危机的影响叠加到我国经济周期低谷阶段上,使经济增长明显趋缓.并出现通货紧缩迹象；20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面；“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力；货币政策连续、密集运用,但政策效果不够明显.上述一系列问题叠加在一起,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作.于是1998年二季度启动积极财政政策成为必然选择.

积极财政政策的实质即是扩张性的财政政策,其主要政策措施是增发长期建设国债、支持重大基础设施建设、增强税收调控功能、调整收入分配政策以及扩大对中西部转移支付,等等.具体来讲,其重点内容是：

第一,增发1000亿元长期国债,所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资.这1000亿元国债只对国有商业银行发行,还债期限为10年,年利率5.5％.1000亿元的举债一分为二,、地方各500亿元.相应使1998年预算支出扩大500亿元,财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元.国务院对增发国债所筹集的1000亿元资金的使用作了认真研究.项目安排的重点是江河治理、农田水利、铁路与公路、电网等城乡基础设施建设、生态环保建设、国家储备粮粮库建设等.

第二,将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出,用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出.

1999年,根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况,决策层决定对积极财政政策的实施作出调整：(1)在原定500亿元的数量基础上增加发行600亿元长期国债,仍为、地方各一半,相应扩大财政赤字300亿元,以保持投资需求的较快增长.(2)调整收入分配政策,提高城乡居民收入,以刺激消费需求.重点是增加中低收入者的收入.另外,采取措施切实减轻农民负担,多渠道增加农民收入.(3)调整部分税收政策,支持外贸出口.进一步提高 一些在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品的出口退税率.

2000年,在上半年国民经济出现好转表现后,为了巩固这种重大转机,并预计到其后会有一些不确定因素,决策层进一步加大实施积极财政政策的力度,在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上,下半年又实行预算调整方案,经全国人大常委会批准,财政部增发500亿元长期国债.

2001年,积极财政政策继续实行.主要内容是：继续发行基础设施建设国债；发行支持西部开发的特种国债；适当改善居民收入,刺激消费,继续提高公职人员工资水平.

2002年,总体上延续了2001年的政策框架,并使国债资金的到位时间有所提前.

2003年,在继续实行积极财政政策的支持之下,成功地应对了“非典”的冲击,国民经济在三季度之后摆脱阴影.全年的增长率达到10％以上.

(二)扩张性积极财政政策的成效

我国1998年后的积极财政政策不仅有效抵御了亚洲金融危机的冲击,而且推动了经济结构调整和经济持续快速增长.据有关部门测算,积极财政政策对于中国经济持续增长发挥了明显的促进作用,对于GDP增幅的贡献率,1998年为1.5个百分点,1999年为2个百分点,2000年为1.7个百分点,2001年为1.8个百分点.2002～2004年,也在1.5～2个百分点的水平.7年间,长期建设国债共发行9100亿元,截至2004年年末,7年累计实际安排国债项目资金8643亿元.国债投资成果显著,主要表现在以下几个方面.

1.有效地扩大了投资需求,促进了经济发展.1998年以后累计发行的近万亿元长期建设国债直接带动地方、部门、企业投入项目配套资金和银行安排贷款2万余亿元.

2.集中力量建成了一批重大基础设施项目,办成了一些多年想办而未办成的大事.比如,对大江大河大湖进行了大规模的堤防工程建设和水毁工程修复以及退田还湖、移民建镇等工程；明显改善了交通运输条件；改善了粮食仓储设施状况,极大地缓解粮食仓容长期紧张的矛盾,明显提高了国家对粮食市场的调控能力.

3.加快了企业技术进步,促进了产业升级.利用国债资金实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化项目,有力地配合了国有企业改革.

4.促进了地区生产力布局调整和优化,推动西部大开发迈出实质性步伐.在安排国债投资时,注重向中西部地区倾斜,特别是2000年以后,中西部地区投资增长速度明显高于东部地区.

5.加强了环境保护和生态建设,促进了可持续发展.建成一批河湖流域水污染治理项目.形成新的污水处理能力,生态建设步伐加快,水土流失综合治理取得进展.

6.改善了人民生产生活条件,促进了社会事业发展.在国债投资的带动下,极大地调动了各地城市基础设施建设的积极性.改善了农民生产生活用电条件.农村电价明显降低,农村用电量显著增加.

当然,积极财政政策的贯彻执行中,也表现出一些问题.如国债资金管理、项目的可行性论证和施工质量保证等方面都有改进的余地和需要,特别是在运行层面对经济总供需状态的调节,怎样与中长期解决深层矛盾制约的体制创新、结构调整更紧密地结合起来等问题上,应当更进一步总结经验和提高水准.

四、本轮积极财政政策的启动及其贯彻执行的要领

(一)本轮积极财政政策的启动

2007年4月,美国第二大次级抵押贷款公司――新世纪金融公司濒临破产,拉开了美国次贷危机的序幕,其后因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的风暴愈演愈烈,引发世界性的金融危机.2008年下半年以来,美欧等国经济普遍出现负增长的局面,危机向实体经济延伸的趋势日趋严峻,世界各国纷纷出台一系列救助性措施来拯救脆弱的金融体系,以复苏经济.在此背景下,为防范国际经济环境对我国的不利影响,我国宏观经济政策必须及时调整,以应对复杂多变的形势.

2008年11月5日召开的国务院常务会议对我国财政和货币政策做出了重大调整,决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,会议还确定了当前进一步扩大内需、促进经济稳定增长的多项措施.

(二)启动本轮积极财政政策的简要评述

我国近期的宏观政策转型十分及时、果断.彰显了决策层力保经济平稳较快增长的信心和决心.积极财政政策的再次启动,其内在逻辑与1998年相似,都是在我们主动向下调整的“软着陆”过程中.突遇外部大冲击的叠加而导致经济过快下滑,使得财政政策有必要转为扩张来应对,但与1998年亚洲金融危机时我国实行积极财政政策相比,现在我们的经验更丰富,综合国力更强,市场也更成熟,相信财政扩张政策在本轮宏观调控中能更有效地发挥作用.当然财政政策在具体内容上,将会随着情况的变化不断进行调整.

就目前情况来讲,第一,通过政府此次出台的扩张性政策,可以看出政府此轮扩张的着力点重在扩大内需、调整经济结构.明确在2010年底前投入约4万亿元实施十项政策,可以说是历史上少有的大手笔.“出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实”这16个字,生动而充分地体现了政府保持经济平稳较快增长的信心和决心.

第二,从财政收入来看,实施积极财政政策后的增值税转型会给财政带来减收影响,同时,财政收入增速下滑与财政支出上升压力并存,所以,虽然大规模的国债发行和财政赤字的上升不可避免,但政府要综合考虑,将其控制在安全范围内.客观地分析,我国尚有足够的安全空间支持此项政策扩张.

第三,在这一轮宏观调控中,政府如何在财政扩张中更有效调动市场机制的力量是值得特别关注的问题.近年来我国资本市场直接融资功能并未得到很好发挥,特别是债券融资中企业债发展不理想.政府可以尝试在新一轮财政扩张中从机制上适当考虑发展企业债,另外也可借机考虑试点地方的市政债,指导地方通过规定程序,透明规范地发展地方政府“阳光融资”的制度,这些都有利于更有效地调动市场机制力量和更好地发挥政策“乘数”效应,以实现对经济的调控作用.

第四,与10年前宏观调控相比,本轮宏观调控的国际国内经济形势更为复杂多变,但我们的综合国力和财政实力大大增强,基于上次宏观调控的经验,并借鉴美国等西方国家扩张性财政政策的经验,注重将短期经济刺激和长期公共投资相互配合,注重结构调整和技术进步,有望实现各种政策措施的适度把握,促成低通胀和经济持续增长的宏观态势.

(三)本轮积极财政政策贯彻执行的要领

一是在总量上与货币政策配合呼应,适度扩张,给突遇寒流的经济增温供暖.有必要较有力度地增发长期建设国债,增加赤字规模――在这方面我们不论从名义指标来看.还是从实际公共部门负债的综合考量来看,都还具有足够运用的安全空间(2007年赤字率低于1,实为0；目前广义公共部门债务余额/GDP比重在低于30％的区间).政府“反周期扩张”可以在带来市场主体跟进、形成回暖的运行拐点之后,再“功成身退”.

二是运用支出政策积极优化结构,区别对待,大力强化经济、社会的薄弱环节和增加有效供给.现阶段,我们应借机加大与“三农”有关的基础设施和农业产业化的基础条件建设,支撑改进基本民生的各类事项投入,加大交通与能源、原材料方面的重点建设以及贯彻区域发展战略的重点建设,支持加大走创新型国家道路的项目和投入.这种政府区别对待、突出重点的“供给管理”在我国需要长期注重,但在政策扩张期可以多办些想办尚未办、或力度可以加大的事.

三是抓住时机,实行结构性的减税和税制改革,怎么写作于长期的市场建设和机制转换.这方面的代表性事项首推增值税转型.它可以更好地使企业积极承担市场投资主体角色,提升经济景气,提高资本有机构成并加快技改升级.与增值税改革配套推行的,可考虑资源税的重大调整,以这种调整实现减税(增值税转型)和增税(资源税改进)的组合,提高财政的承受力,加大减、增双方力度的到位率――虽然这会使初级产品价位上升,但有利于引导各方面更加珍惜资源,并且更积极地开发节能降耗的工艺和技术,促进发展方式转变.目前PPI已掉头向下,可以减少一些关于资源税调整的顾虑,以这种调整实现减税(增值税转型)和增税(资源税改进)的组合,还可以提高财政的承受力,加大减、增双方力度的到位率.

四是多方协同配合,积极推进调动市场潜力的政策性融资.这一轮积极财政政策的实施中应纳入考虑的政策性金融工具,可以首先积极运用贴息,并使之更加多样化,即更多运用BOT、信用担保、政策优惠贷款等方式,支持三农、中小企业、经济增长点和创新活动.调动社会资金、民间资本的潜力,形成政府财力与民间财力的合作,以抵御危机冲击,支持又好又快发展.

责任编辑：陈　羽