武穴财政支农:成效·问题·

2004年以来,连续下发了九个“1号文件”,其核心是以“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,按照统筹城乡社会发展的要求,坚持“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”以及“三化同步”的方针,紧紧围绕农民增收、农业综合生产能力、新农村建设、现代农业和农业稳定发展、农民持续增收、统筹城乡发展、农田水利、加快推进农业科技创新等农业农村改革发展的重大问题,出台了包括取消农业税、对农民实行直接补贴、建立强农惠农富农政策体系.九年来,我市财政支农工作扎实推进,成效显著,有力地推动了全市农业和农村健康快速发展.本文拟就对我市当前财政支农工作取得的成效、存在的问题作一初步分析,并提出若干提高财政支农资金使用效益的对策及建议.

一、取得的主要成效

(一)“三农” 投入力度不断加大

从2004年至2011年,我市各级财政投入支农资金由6708万元增长到35750万元,年均增长26.93%.按资金级次分：财政 “三农”支出由2589万元增长到20896万元,年均增长34.68%；省级财政 “三农”支出由2936万元增长到9612万元,年均增长18.44%；市级财政由1183万元增长到5242万元,年均增长23.67%.按资金性质分：涉农部门事业费由1081万元增长到2499万元,年均增长12.69%；专项投入由4370万元增长到2 23400万元,年均增长27.02%；各项农业补贴由1257万元增加到9851万元,年均增长34.11%.

武穴市2004年至2011年财政支农资金统计分析表（按资金级次）（表1）.

(二) “三农”扶持形式丰富多样

通过发挥财政资金的杠杆效应、导向效应,综合运用财政项目支持、转移支付、财政补助、惠农补贴、以奖代补、先建后补、民办公助、财政贴息、保险补助等手段,积极引导社会各方面加大对农业和农村投入,逐步构建了“三农”多元化投入机制和格局.

(三) “三农”投入领域不断拓宽

1、拓展农村基础设施生态建设投入.重点通过新农村建设和推进现代农业,大力实施国土整治、改造中低产田、水库除险加固、小农水工程、中小河流治理、农村饮水安全、乡村道路建设、村庄整治、危房改造、清洁能源、退耕还林、生态公益林、低产林改造和荒山造林等政策措施,使我市农业农村生产生活条件和生态环境发生了明显的变化.

2、拓展农村公共怎么写作体系建设投入.重点建立和完善了农业技术推广怎么写作体系、新型农民培训怎么写作体系、农产品质量安全监测体系、重大动植物病防控体系、农业农村防灾减灾应急体系、医疗卫生怎么写作体系、农村商贸物流体系、农村义务教育保障体系、村级运转保障体系和农村社会养老保障体系等方面的建设.

3、拓展“三农”政策性减负投入.通过农村税费改革,取消农业两税,全市每年减轻农民负担2035万元,人均减负41元.通过建立农村义务教育新机制、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险全覆盖、大病救助、生产资料补贴、农村债务化解等,惠及广大农村,达到了农民减负增收的效果.

(四) “三农”投入效果逐步显现

1、现代农业加快推进.一是粮食生产稳定发展.通过农田水利基础设施建设、千亿粮工程、农业粮食高产创建和农业板块建设等系列农业促高产项目,使我市粮食生产连续实现“九连增”.二是农业产业化步伐加快.通过财政投入和政府推动,实现我市粮食、油菜、生猪和水产四大农业产业做大做强,支持一大批农业产业龙头企业提档升级.三是农田水利设施不断改善,耕地质量明显提升.四是农业综合机械化率不断提高,机械化水平在全省实现领先.五是农业技术创新与推广体系、农产品流通体系、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系逐步完善.

2、农村经济全面繁荣.主要表现在：农产品提供充足,农村商业流通体系基本建立,商业网络健全,市场繁荣,消费观念和消费水平总体提高,农民收入大幅度增加,农民收入由2004年的2844元增加到2011年的7062元.

3、社会事业全面发展.通过重视和加大农村公共事业投入,农村教育、科技、文化、卫生、广播、电视、体育、计生等方面发生了巨大的变化,初步形成了强农惠农富农的政策体系,基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度框架,进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路.

二、存在的主要问题

1、支农资金投入使用分散.农业投入渠道较多,涉及发改、财政、国土、扶贪、农业、林业、水利、农机、水产、畜牧等几十个部门,支农资金来源分散,不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉,有的项目属多个部门管理,既不能形成资金合力,更提高了运行管理成本,致使支农资金使用效益难以发挥,全市支农资金存在“撒胡椒面”现象.

2、支农支出结构不合理.主要表现在“两低一高”上：（1）本级财政支出所占比例偏低.2011年,本级财政支农资金安排5242万元,占当年财政支农资金的14.6%,其中,用于支持农业生产发展资金529万元,占当年本级财政支农资金10.1%,占当年所有财政支农资金1.5%,其他为事业费和项目配套资金.（2）支持现代农业科技发展比例偏低.从目前来看,大部门支农资金为农田水利基础设施建设项目,包括国土部门的土地整理项目、发改农业部门的千亿粮工程项目、小农水项目、农业综合开发项目、水库除险加固项目、大中型排涝泵站更新改造项目和中小河流治理项目等,项目投资占整个财政支农资金60%以上,而用于农业科技、农业产业化投入的比重很小,去年不到300万元,不足当年的1%.（3）惠农补贴资金所占比重偏高.惠农补贴项目过多过细,涉及水稻、棉花、油菜、小麦、能繁母猪、奶牛、农机、家电、汽车等十几多种项目,兑付到农户资金数额并不多,政策效应得不到发挥.

3、政策制度执行不严谨.从客观上讲,县（市）级部门预算编制、国库集中支付、政府采购不够规范,资金审批程序不够严格,县（市）级财政报账制还没有全面推行,究其主观原因,一是个人意志大于原则,法规意识淡薄,专项支农资金管理办法形同虚设,在执行中我行我素.二是服从大于原则,不敢坚持原则,不按制度办事,行政干预大于政策规定,影响了财政规范操作.三是感情大于原则,明知不规范的操作会带来不良后果,明知资金运行过程中存在违规违纪行为,不愿去监督,不愿去得罪人.四是侥幸大于原则,认为重点检查必定有限,只要抽查不到就算过关.在惠农政策执行中,有些村组干部政策意识不强,法纪观念淡薄,在惠农补贴基础数据申报上,存在不按程序申报、不据实申报、领人情款、虚列虚报面积、一季报多季、非补贴面积报补贴面积、抵扣截留惠农资金等. 4、资金使用效益不理想.一是支农项目多单位申报,重复建设现象突出.如农田基础设施建设项目,经常出现某一大垅大畈前后不到两三年,先后有国土部门的土地整理项目、发改部门的千亿粮项目和农业综合开发项目,形成一个田块的农业设施拆了做、做好了拆的局面,农民群众反映强烈.而有的急需解决的水利死角无人问津,项目申报无统筹安排,资金浪费严重.二是项目申报选点不科学,设计不合理.在实际项目申报时,存在“人情项目”、 “关系项目”,致使选点选项目不科学,导致设计方案与实际施工出现偏差,容易造成检查验收出现问题.三是“两重两轻”现象普遍.所谓“两重两轻”,即重申报,轻实施；重建设、轻管护.在申报环节,领导高度重视、申报资料齐全、承诺资金到位,而在实施过程中,存在不按设计要求、不按质量要求、拖延工期,挤占挪用项目资金等现象出现.由于没有及时研究工程项目持续发挥作用的长效机制,导致许多公益性项目陷入“有人建、无人管”和“建了坏、坏了建”的恶性循环,造成了支农资金的浪费.

6、资金监管机制不到位.一是未按要求及时拨付项目资金,造成项目工程不能按期完工.由于业主单位、监理单位和财政部门未及时为项目拨付申请,造成项目资金经常滞拨,施工单位无钱做事.二是未按“四制”管理要求加强对项目监管,就是项目法人制、招投标制、承包合同制和工程监理制.三是未按规定对资金采取国库集中支付,导致项目资金被挤占挪用.四是未按上级批复文件要求监管资金,对项目随意变更、报大做小、偷梁换柱等现象,听之任之.五是未按要求实行财政报账制,出现检测项目、检测数据、检测票据套取财政资金现象.

三、对策及建议

(一)加大财政支农投入力度,构建支农资金稳定增长机制

1、按照 “三个高于”要求,加大本级财政“三农”投入力度.按照“持续加大财政用于三农的支出、持续加大国家固定资产投资对农业、农村的投入、持续加大农业科技投入,确保增量和比例均有提高”的要求,努力增加财政支农投入.在积极争取、省级财政对我市支农投入的同时,通过考评激励和奖惩激励等措施,将支农资金分配和各地投入力度挂钩,引导镇村各级组织不断加大支农投入,防止出现财政支农支出“上进下退”现象,确保财政支农投入稳定增长.

2、吃透国家财政支农政策,积极向上争取项目资金.当前国家财政支农政策将向五个方面倾斜：一是向农业科技创新与推广投入倾斜,二是向农业产业化发展投入倾斜,三是继续向装备农业、设施农业投入倾斜,四是向农业农村项目整合倾斜,五是向“老、少、边”区扶持倾斜.因此,要认真研究新时期国家“三农”扶持政策,在农业科技创新与推广、农业产业化及专业化、装备设施农业和新农村建设等方面加大项目资金申报力度,注重支农项目资金的整合,大力推行整体推进、连片开发.

3、创新支农投入引导机制,放大财政资金效应.积极运用市场运作、资金整合、贷款融资、财政贴息、以奖代补、民办公助、先建后补等机制,逐步将财政资金由分散支持向整合使用转变,由简单补贴向以奖代补转变,由财政直接投资向财政贴息扶持转变,充分发挥财政支农政策的导向功能和放大效益,充分发挥农村土地使用权、林权、基础设施的使用权等产权因素,引导产权要素有序流动,吸引社会资本投入.积极支持发展包括农村小额信贷在内的各种适合农村特点和需要的微型金融怎么写作,继续支持农业担保体系建设.通过加强宣传引导,完善政策措施,鼓励企业投资和社会捐资向三农投入,让“村企共建、结对帮扶”等措施成为新农村建设投入的重要力量.

(二)加快农业发展方式转变,积极支持农业强市建设

1、大力支持农业科技创新,提高财政支农资金科技含量.以高产、优质、高效、生态、安全为目的,切实加大对农业科技研发创新、成果转化和推广运用等方面的投入和倾斜,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用.一是大力支持农业科技推广,提高农产品质量.按照高产、高效、生态、安全的要求,重点支持现代种业繁育推一体化发展,积极争取资金扩大测土配方施肥、土壤有机质提升、粮棉油高产创建、基础农技和示范县等项目实施范围,推动传统农业向现代农业生产方式转变.二是继续支持农业科技成果转化,畅通转化应用通道,增强科技对农业生产的支撑能力.三是充分发挥农村公益事业“以钱养事”新机制,完善以农业科技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管为重点的基层农技怎么写作体系,支持引导农业部门承担农技推广项目,建立政府投入与怎么写作绩效挂钩的农技推广激励机制.四是完善农民科技培训支持政策与机制,重点支持农村农技人员培训和实用技术培训,提高农民科学素质.五是进一步加大农民专业合作组织支持力度,增强合作组织对农户生产经营的怎么写作能力,研究建立涉农项目与农民专业合作组织对接机制,支持有条件的农民专业合作组织申报支农项目和承担支农项目建设任务,健全支农项目资产管护长效机制.

2、积极支持现代农业发展,实现由传统农业向现代农业的转变.围绕“三化同步”要求,按照“集中投入,突出重点,连片开发,做大做强”的思路,继续支持我市现代农业产业发展.一是继续支持粮食、油菜、生猪、水产四大农业产业,加大对四大农业产业发展的政策支持,巩固我市粮食生产主产县地位,保持油菜生产40万亩水平和全国“油菜大市”称号,稳定生猪生产出栏100万头水平,努力扩大全市水产养殖面积和改善养殖水产品品种结构.二是建设积极支持农业产业化“四个一批”工程建设,支持引导我市农业产业化龙头企业不断发展壮大.通过积极整合资金和持续投入,支持打造一批具有我市优势特色的农业产业精品,带动我市实现从农业大市向农业强市的转变.三是积极支持农业生产模式的转变,推广“龙头企业+基地+农户”、“合作组织+基地+农户”、“农超对接”、“订单生产”等模式,用工业理念谋划农业,用现代管理经营农业.四是积极支持农业品牌、地标产品创建 .

(三)积极推行财政支农资金整合,努力开创财政支农工作新局面

坚持整合资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变的原则,建立以新农村建设规划和涉农重大项目为平台,按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、系统集成、形成合力、各记其功”的基本要求,通过建立“政府领导、财政牵头、部门配合”的协调机制,整合多渠道支农资金,逐步形成投向科学、结构合理、管理规范、使用高效、运行安全的资金使用管理机制.整合的资金范围包括：除救灾性和具有特殊用途资金外,市级所有支农资金,包括财政部门管理分配的各项预算资金；、省、地（市）部门的专项支农资金,包括财政、发改、农业、水利、林业、国土、环保、交通、移民、扶贫、科技、能源、商务、供销等部门的涉农项目和资金；市（县）级财政安排的专项支农资金.一是设立整合平台.根据我市农业、农村中长期发展规划来设立资金整合平台.二是严格项目申报把关.每年各涉农部门根据已建立的整合平台来申报财政支农项目,由市支农资金整合领导小组办公室统一审核报批,没有整合的项目不予申报.三是加强整合资金监管,严防不按项目要求实施、严防整合资金不按规定程序使用.凡属整合范围的所有支农资金,必须推行项目管理责任制、公示制、招标制、监理制、委托相似度检测机构检查制和国库集中支付制,确保支农资金使用管理规范、安全、有效.

(四)切实加强支农资金监管,建立健全财政支农项目建设安全、高效机制

1、强化制度建设,建立约束机制.一是全面加强制度建设.按照建设法治财政的要求,全面清理、完善现有的各项支农资金和农业财政管理制度,及时填补制度建设上的“空白”,加强各项管理制度的有机衔接,逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系.二是不断加大制度宣传.通过新闻媒体大力宣传党的各项支农惠农政策,努力使广大农民朋友心里始终有一本明白账,大力推行财政政务公开,实施“阳光财政”,加强社会舆论监督和群众监督.三是建立支农资金管理使用奖惩机制.在严肃查处问题和问责的同时,大力表彰和奖励支农资金管理使用先进单位和个人.

2、强化责任追究,建立责任体系.一是建立责任管理制度.对项目建设和资金管理出现问题的单位,建立违规违纪问题登记制度,对有不良记录的地方,除工作考核实行一票否决外,在安排支农项目和资金时予以挂钩,增强财政和涉农部门“管钱”、“用钱”的责任意识和风险意识.二是严格责任追究制度.严格推行省委、省政府印发的《湖北省强农惠农资金使用管理责任追究办法》,对农村基础设施建设资金、农业生产发展资金、对农业和农民补贴资金、农村社会事业发展资金、政策性农业保险以及救灾资金等,严格实行责任追究,确保广大农民利益不受损害,确保农业农村稳定健康发展.

3、强化监督检查,建立考核机制.通过重点支农专项资金绩效考评,全面开展财政支农资金监督检查,及时查找支农资金管理中存在的问题和漏洞,积极防范财政支农资金中的违规违纪现象,建立财政支农资金安全、高效运行的长效机制,从而逐步实现监督检查从靠外部压力向自觉行动转变,从集中治理向建立预防机制转变.充分利用社会舆论、媒体和审计监督,把事后监督与事前、事中监督结合起来,把下基层调研、交叉检查、绩效考评、审计监督、专题调查、信访调查等方式结合起来,把上级检查与本级自查结合起来,努力形成多层次、全方位的监管体系.

（作者单位：湖北武穴市财政局）