海南省农村税制改革的成效、问题

（１．人民银行海口中心支行,海南 海口 ５７０１０５；２．人民银行白沙县支行,海南 白沙 ５７２８００）

摘 要 ：农村税费改革是我国农村继土地改革、土地家庭联产承包经营之后的又一项重大改革,是一项庞大而复杂的系统工程.它的基本目的就是确保农民负担减轻,保障农民的合法权益.海南省积极响应,于２００４年进行农业税制改革.本文将以海南白沙县的农业税制改革状况为例,分析这项改革在具体实施中的成效和存在的问题,并提出解决问题的有效对策.

关 键 词 ：农业税制；成效；问题；对策

中图分类号：Ｆ８１２．８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－９０３１（２００６）０７－００６１－０３

根据２００３年国务院发布的《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,农村税费改革在全国全面推进.农村税费改革是我国农村继土地改革、土地家庭联产承包经营之后的又一项重大改革,是一项庞大而复杂的系统工程.它的基本目的就是确保农民负担减轻,保障农民的合法权益.海南省积极响应,于２００４年进行农业税制改革.本文将以海南白沙县的农业税制改革状况为例,分析这项改革在具体实施中的成效和存在的问题,并试图探讨解决问题的有效对策.

一、白沙县的基本情况

白沙县地处海南中部,属国家级贫困县,有１１个农村乡镇,农村人口９６３５１人,总耕地面积２９８８５１亩,工业基础薄弱,农业属粗放经营型.据核算,２００５年全县国内生产总值６３７１４万元,其中农业总产值、增加值分别为５７３１１万元和３６２６０万元.当年财政收入为３１１０万元,财政支出为２４４５１万元.[１]白沙县地方财政的常规收入一般分三部分：一是农税部门收取的农业税税收部分,农业税税种主要有农业税（公粮部分）、农业特产税、耕地占用税和契税；二是地税收入,包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）的留存部分.其近几年地方财政收支如表１所示.

从以上四年财政收支及农业税所占比例看,白沙县历年来地方财政收支处于极不平衡状态,长期依靠国家补助,在免征农业税前,地方财政收入的一半以上来自农业税收,其中农业税收来源主要是农业特产税,地税和国税收入所占比重较低.

二、海南农业税制改革取得的成效

１．在很大程度上减轻了农民负担.白沙县２００３年征收的农业税比２００２年同比增加１３．２％,而同期农业总产值为５３８０６万元,同比增长７．６％,农业税增长高出５．６个百分点.在农业税制改革前,农业产品基本没有剩余,在征收农业税的同时,农民还有“三提五统”等税外收费,过重的负担,直接影响了农民的生产和生活.白沙县从事农业生产的农民约有９万人,在农村税制改革实施前,年人均负担农业特产税（以２００３年收入为基数,剔除县本级收入）、农业税及附加（以２００３年税费改革重新确定农业税及附加任务数为基数）约合人民币６３．２元.改革后,白沙县从事农业生产的农民年收入增加了５９２万元.其中：特产税免征农民年收入增加４９６万元（以２００３年收入基数为准,剔除县本级收入）,年人均增加收入５３元；农业税及附加免征农民年收入增加９６万元（以税费改革重新确定２００３年农业税及附加任务数为准）,年人均增加收入１０．２元.[２]如果再考虑治理各种乱收费、乱罚款等因素,实际减负效果更为明显,农业税减免给农民带来了实实在在的好处.

２．促进了农村经济的发展.长期以来,政府都是通过农产品“剪刀差”使农业资金流向城市,农村、农业长期透支的贡献得不到城市和工业的反哺,削弱了农业的积聚能力,挫伤了农民的生产积极性.[３]通过农业税制改革,对农民进行补贴,有力地促进了农村经济的发展.一方面充分调动了农民的积极性.以白沙县为例,减免农业税后,农民的收入增加了,加上粮食市场的开放等积极的农业政策,有效地激发了农民种粮、种植橡胶、果树等农作物的热情,橡胶、水果等主要农作物种植面积近几年有了大幅度的提高,２００３年热带作物种植面积达２２１２３７亩,２００４年热带作物种植面积达２３２５３７亩,增加了１１３００亩.[４]另一方面,对农业的投入增加了.通过政府财政投入的带动,国有商业银行和农村信用社加大了对农业信贷投放的力度,白沙县２００４年对农业的投入２１９０８万元,２００５年对农业的投入２１９６３万元,同比增加了５５万元,促进了特色农业、精品农业的发展,带动了农产品加工等相关产业的发展.[５]

３．规范了政府行为,改善了干群关系.在过去的农业税收制度下,税费征收多是相关部门或乡村干部直接向农户征收,县一级下达一定任务或定指标给乡镇,任务完成的好坏直接和乡镇及其领导的业绩挂钩,每年乡村两级都必须投入很多的时间和精力到农户家中征收粮食,收取各种费用.在征收过程中,一是农民负担重,没有能力交纳农业税,反对甚至拒交；二是农村干部有不成文的规矩,多收多得,少收少得,不收不得,从而导致一些乡村干部千方百计加大收费力度,从而造成了农村税收制度不规范,干群关系紧张.农村税制的改革后,理顺了农民种田付出和种田收获的关系,规范了政府行为,同时也改善了农村紧张的干群关系.

４．为农村金融部门的业务发展提供了良好的发展空间.首先,农业税减免为农村金融机构扩充资金实力提供了储源.２００３年白沙农村信用联社储蓄存款１１３９９万元,２００４年储蓄存款１２５７１万元,２００５年储蓄存款１３２０５万元.[６]其次,农民收入的增加,农户归还贷款的积极性增强.据了解,农信社收益主要靠的是小额贷款利息收入,且近两年来收贷情况良好,不良贷款多为历史遗留.最后,储蓄和收贷的情况好转,农村信用社的效益也相应好转.

三、海南农业税制改革中存在的问题

农业税制改革后,意味着县乡政府将大幅度减少甚至取消来自农业的收入,而这些收入是县乡财政的主要财源,而且目前很多综合配套改革都未进行,原有的需求并未有多大改变,所以农业税制改革也带来了另一个严重的问题,即县乡财政收支难以平衡,主要表现在：

１．县级财力显著减少,财政赤字大.对于一个农业县来说,农业税制改革后,财源匮乏,财政收支失衡问题较为突出.２００３年白沙地方财政总收入４２８０万元,农业特产税取消后的２００４年财政收入３４６６万元,税改前后地方财政收入大减.从税改前后农业税收相比（２００３年与２００４年农业税收相比）,农业税实际减少将近３０００万元,缺口一部分由上级财政通过转移支付解决,而２００４年白沙县转移支付总额为２３３２万元,尚有几百万元的资金缺口无从解决,只能由地方政府自己消化,从而也减少了地方可用资金.

２．基层政权运转艰难.农业税减免后,最大的问题是基层政权运转问题.据统计,白沙县目前有１１个乡镇政府,需要农民养活的干部１８８０人左右,目前并没有对乡镇政府机构进行彻底改革,政府职能未能有效转换,也没有对农村义务教育制度进行改革,这样,收入减少了,却没有缩减支出,要维持原来的机构运转,困难较大.白沙县农业尚属于粗放经营型农业,农业产品市场竞争力不强,工业规模偏小,许多乡镇的发展与别的乡镇都有所不同,农业税取消之后,成了名副其实的″零″财政,仅靠每年国家的转移支付来维持运转.

３．乡村债务化解难.多年来农村兴办农田水利建设、农业开发、上级下达的财政税收任务、财政供养人员负担过重以及乡村财务管理不健全等原因造成乡镇政府和村级组织普遍背负大量债务.农业税制改革前,可以利用农业税及附加逐年化解部分债务,改革后,乡村失去了主要经济来源,上级核拨的经费保证自身正常运转尚有困难,更谈不上还款.从债务结构上看,包括银行贷款、欠上级财政周转金、欠发公职人员和民办教师的工资及补贴、对民间个人的借款等.在减少乡镇收入情况下,如何消化以前的债务,不再增加新的债务,是一个严峻的问题,处理不好会引发基层财政风险,影响农村经济发展和社会稳定.

４．农村公益事业发展困难.农业税制改革后,农村公共物品的供给矛盾更为突出,乡镇政府基本没有能力集中资金发展集体生产经营、修建水利设施、村级公路、改善环境卫生、保证农村义务教育等,农村的发展将会受到很大的制约.目前这些公益事业主要通过“一事一议”来解决,但是目前“一事一议”普遍存在“事难议、议难决、决难行”等问题,会出现无财力、无人力办的局面,再加上村民的想法不同,无法保证公益事业的发展.

四、完善农村税制改革的措施与建议

海南白沙县在农业税制改革中出现的问题,在别的省份也不同程度的存在,但这不应该成为阻碍其深化改革的理由.要实现和巩固农村税制改革的任务还很艰巨,只有走出不断深化各项配套改革才是唯一出路.

１．加快县域经济的发展,调整和优化农业结构,培植新的财源.农业县的财源结构单一,财政增收困难,长期依靠上级补助才能实现收支平衡,取消农业税后,虽然有上级的转移支付,但这不是一个长久之计.地方政府应大力推进经济结构调整,依托资源优势,发展规模农业,推动产业化经营,把农业的生产、加工、运销一体化,扶持农业特色企业,发展商品贸易,增加工商税收,以冲减农业税制改革对财政收支的影响,为培养新的财源,增创地方收入打下基础.

２．加大乡镇机构改革力度.农业税制改革后,长期围绕农民转、税费转的乡镇机构,工作量大大减少,人浮于事的问题显得十分突出,因此县政府应根据农村税制改革的要求,采取切实有效的措施,尽快推进乡镇机构改革,裁减冗员,如实行乡镇机构合并设置,成立综合性办公室等,目的就是人员要与财政收入相适应,有多少财力就安排多少干部,减少财政支出.

３．探索债务偿还途径.一是对已经存在的乡镇债务要进行评估分类,以摸清家底,如组织财政、审计等相似度检测机构对债务进行复审,挤掉债务水分,分清债务性质,鉴定落实还债的责任部门和责任人,对于确定由乡镇承担的债务,通过组织收欠还债、核销减债、建立偿债准备金以及调减、免利息等措施逐步加以解决.二是积极探索偿债新方式.如鼓励乡村拍卖集体闲置资产、拍卖撤并乡村后留下的固定资产、盘活具有商业性用途的资源还债,等等.三是建立国家、地方政府债务清偿机制.设立乡村偿债准备金,并纳入财政预算,准备金可以从转移支付中提取一部分、从支农资金中提取一部分、从财政收入中提取一部分.[７]

４．千方百计促进农村公益事业发展.一是进一步完善“一事一议”制度,明确范围、资金的筹集和使用及结余分配问题,并采取财政给予补贴和奖励的政策,提高“一事一议”的成功率.二是建立和完善公益事业发展的计划,明确农民承担的义务和不履行义务的制裁手段,使农村公益事业建设逐步走上规范化、制度化和程序化的轨道.

５．改革财税体制.一是减轻对县乡税收的分成力度或取消分成,应考虑将新增乡镇工商税收包括增值税和消费税全部留成乡镇,同时强化乡镇个人所得税的征收力度,用来缓解乡镇财政危机.二是积极推行财政支出管理体系.首先可以适当调整有关项目支出,只要明确支持目标,稍微控制大额财政项目,解决农业税制改革后县乡的财政困难还有很大空间,需要不断挖掘潜力；其次要按照公共财政的要求,改革支出管理体制,重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序,保证县乡政府实现其职能和发展农村公共事业的资金来源；再次要改革财政支出方式,完善财政预算支出管理制度,加强财政监督管理,增加对农业的投入,从根本上解决县乡的财力缺口,提高农业生产力,增加农民收入.

６．创新金融怎么写作手段.金融机构要努力做好金融怎么写作,人民银行要充分发挥窗口指导作用,督促各金融机构加大对农业的信贷投入,管好用好支农再贷款；农业发展银行要选择农业开发及生态建设项目予以扶持；农村信用社应积极转变思路,适时扩大贷款权限,增加贷款限额,推出信贷新品种,开办好农村小额信用贷款,提供更优质的信贷怎么写作,满足农村经济发展的需要.另外,以农村信用社为主体的支农金融体系已不能满足多层次农村经济对金融怎么写作的需求,金融部门和地方政府必须关注当前金融支农存在的问题,积极推广大额农户贷款,解决农户大规模生产的资金需要,为农民增收、农村经济发展做出贡献.