直击明确事权

在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中,对于和地方的财税关系进行了全面的顶层设计,并首次提出“建立事权和支出责任相匹配的制度”.

经过30多年改革, 中国经济现在已经进入改革的深水区.财税改革牵一发而动全身,被称为最难啃的“硬骨头”之一.其中预算改革、财税改革、事权财权匹配是《决定》中财税改革中主要组成部分,明确事权是深化财税体制改革中的难点和重点.

1994年开始的分税制改革推行近20年,取得了丰硕成果,但同时,它的边际效益正在下降.事权与财权不协调,“的事少钱多,地方的事多钱少”的问题逐渐凸显.

事权与支出责任

《决定》中提出,“建立事权和支出责任相匹配的制度”.本刊记者从各地财政局了解到,财政工作者,特别是基层财政人,对“事权和支出责任相匹配”的说法心中都存在疑惑.一些人甚至认为,事权和支出责任似乎是同一个问题.

近年来,一些经济学人士常说“事权和财权相匹配”；而一些财税领域学者强调“事权和财力相匹配”,也有学者认为“支出责任和财力相匹配”.此次《决定》则明确提出,“事权和支出责任相匹配”.

财政部部长楼继伟在其著作《中国政府间财政关系再思考》中谈到,在计划经济时期,“权”字十分重要.而在市场化改革后,事权主要指公共怎么写作的职能划分,愈来愈接近支出责任的划分,因此,“责”字十分重要.

而事权与财权匹配、事权与财力匹配,财权和事权分布由不同的原则和标准决定,按收支数判断“财权和事权相匹配”不可能成为政府间财政关系的常态.

财政部财政科学研究所副所长刘尚希公开表示,以前更多是事权和财力相匹配的提法,支出责任不同于财力,财力强调的是钱的来源,而支出责任更强调谁花的钱,强调了“谁花钱,谁办事”,支出责任是连接财力和事权之间的桥梁.

事实上多年来给地方政府下放了很多事权和支出责任,但是当地方政府真正使用的时候,仍然受制于,严格规定了用法甚至适用范围.西部某县财政局工作人员告诉记者,这种“事权”并不是真正的事权.如果想真正发挥地方的主动性和积极性,还是要明确支出责任.

另外有专家表示,现在依然有很多事权归属纠结不清,从某一角度看应该归地方政府负责,从另一角度看应该由政府负责,从不同角度看,结果也不同,存在与地方划分不清的情况.也连带财力配置方面受到影响.

三中全会对和地方关系的重视符合预期,但提法却出乎预料.此前,社会和学界呼吁最多的是“向地方下放财权或给予更多财力”,聚焦点在于调整和地方之间的收入分配.但三中全会公报,毫无疑问的将明确和地方事权和支出责任放在首位,作为对“明确事权”的补充,提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,目标是解决和地方事权和支出责任的缺位、越位和错配等问题.

集权与分权

在中国财政改革过程中,集权还是分权一直都是改革的关键点,同时也是难点.

事实上,在《决定》中,有很多人都注意到,全会公报在财税领域的100多字表述中,两次提到事权,包括“明确事权”和“建立事权和支出责任相适应的制度”.

这一问题之所以成为当前财税领域引人关注的热点,有着深刻的历史原因.自1994年分税制改革以来,在财权上移的过程中,出现了事权下移的趋势.地方政府逐渐呈现出财权和事权不匹配的状况,为了扩大收入来源,地方政府使出浑身解数,由此引发的一系列问题不容忽视.

东部某县政府工作人员向记者坦言,“很多人认为我们东部地区经济发展快,财政收入高.与此同时,每年以转移支付之名从东部转走大量的财政收入后,地方政府可支配的财力却非常有限.如果问我现在最关心什么,我们地方政府最关心的还是财权在和地方如何配置,现在地方干的事情太多了,但我们却没有足够的财权,收上来的税大部分都给了.”

湖南省耒阳市马水乡财政所所长蒋小菊说：“作为中部地区,我们这样的逆向型县具有代表性,即上缴的少,拨入的多.一个中等县一年的财政收入20个亿,上缴40%,剩余的本级财力12个亿,除了发工资和基本运转所剩无几,但县级政府还要承担教育、医疗、社保、基础设施建设、维稳等与群众息息相关的职责.这些职能的实现只能靠上级转移支付,我县的专项和一般性转移支付达22个亿,其中一般性转移支付只有1000多万,即使像有的地方一般性转移支付过亿,也还远远不够.地方政府缺钱,逼迫着地方举债搞基础设施建设、以土地收入保地方财政.”

审计署2013年上半年报告显示,在事权分配方面,18个省2011年公共财政支出中,地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确；而在财权方面,18个省2011年的省域税收中,财政分成52%,省、市、县各级分别分成9%、13%、26%；地方各级税收收入多数不能满足其当年公共财政支出的一半.

本刊记者了解到,我国从1994年分税制后,财政收入占比迅速提升,很快到达50%以上,与此相对应的是,的财政支出仅占总财政支出的不到20%,地方支出则超过了80%,而地方支出的约40%需要依靠来自于的转移支付和税收返还.

某县财政官员表示,当地政府用45%的预算财力承担75%的事务,财力事权极度不匹配 .尤其是在当下财政收入增速放缓的大背景下,地方对的转移支付更加依赖.

多年来,集权和分权是政府间财政关系中一个持久的主题,也是个引起广泛争议的话题,在多层政府结构中,过度集权与过度分权都会造成许多问题.关键是在于什么样的权力应该集中,什么样的权力应该分散,到达集权和分权的最佳平衡点,就能解决和地方的关系问题.

目前,有关部门已开始着手相关改革的顶层设计.财政部部长楼继伟在多个场合指出,在财税体制改革的思路上,把重点放在调整和地方政府的事权上,尤其是要上收地方部分事权,从而减少对地方财权下放.在他的《中国政府间财政关系再思考》一书中,提出了划分政府间事权的三原则：即外部性、信息复杂程度和激励相容.这抓住了政府间财政关系确定的基本精神.

书中指出,以外部性、信息复杂程度和激励相容为原则划分政府间事权的前提下,应当适度集中部分事权.考虑到医疗和社会保障关系到社会公平和劳动力的跨地区流动,应当主要由政府统一管理和投入,但医疗问题涉及的信息更复杂,因此医疗要由地方政府负责.换而言之,如果某项怎么写作的受益人在乡镇一级的范围内就完成,那么由乡镇一级负责承担怎么写作最合适；如果该项公共怎么写作的收益范围是全国,那么该项怎么写作就应该由负责.

《决定》中指出,适度加强事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为和地方共同事权,逐步理顺事权关系；区域性公共怎么写作作为地方事权.所谓集权是事权上移,指将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府,或者共同承担.

现在,各地方财政正翘首企盼财政改革的细节和时间表.