财政支农资金整合方式优化“三农”环境

财政支农资金整合是在现有体制框架下以财政部门为主导,立地实际和经济社会发展规划,突出财政支农重点,以财政支农使用效益最大化为目标,以主导产业或重点项目为平台,在不改变资金性质和资金用途的前提下,对投向相近或目标一致、但来源不同的各项财政支农资金进行统筹安排,建立捆绑投入机制,整合使用,变分散平均投资为相对集中统一投资,是对现行财政支农项目资金的管理思维、管理方式和管理机制的变革.

2004年,一号文件首次提出财政支农资金整合.2007年,新疆自治区开始进行财政支农资金整合试点.2010年,以自治区人民政府《关于推进涉农资金整合和统筹安排意见的通知》为标志,新疆财政支农资金整合工作进入大规模实施阶段.自治区财政牢牢把握涉农资金整合工作主动权,积极创建新型的财政支农运行机制,集中有限财力重点解决农业农村发展中存在的诸如“三农”基础差、农业产业链短增值少、现代农业产业体系建设薄弱、农牧民收入与全国平均水平差距拉大等突出问题,不断提升政府农业支出的经济效益、社会效益和生态效益,努力为构建新型投融资体制和解决好财政资金引导机制与产业、金融资金动员机制两个核心问题奠定良好基础.

一、整合财政支农资金主要做法与成效

(一)主要做法.

1.积极构建与公共财政体制要求相一致的新型农业财政资金运行框架.按照市场经济和政府有效支持保护农业的要求,及时调整归并相应的财政资金分配制度,从部门预算编制环节入手,开辟源头整合渠道,对现有财政资源进行合理调整和重新配置,将农业、林业、畜牧、农业产业化、农田水利、土地整理、农业科技推广示范、农民培训等45个涉农专项资金整合归并为粮食生产资金、农业农村基础设施建设、动植物疫病防控和有害生物防治、现代农业发展资金、农业产业化发展资金、农村公共怎么写作体系建设、生态建设、农业科学技术推广等八大类资金.通过预算环节归并、分配环节协商、实施环节协作,下放权力、简化拨付,加快资金拨付与执行速度,综合运用补助、贴息、担保、以奖代补等手段,统筹各部门参与,降低行政成本,提高农财工作效率,确保资金由财政部门“一个漏斗”向农民发放,不断强化财政部门支农资金统筹安排与整合使用能力.

2.积极构建自治区、地州、县市“三农”投融资运管新机制.各级各部门主动查找资金管理薄弱环节,及时发现问题,进一步厘清部门职责,积极推动地县构建“三农”工作管理新机制,规范管理、规划项目、有序集中投入,做到科学规划、搭建平台、渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、合力攻坚,形成了财政支农资金分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的新机制,实现了在统一规划指导、统筹安排资金和统一绩效评价标准的前提下的项目对口申报与统筹安排,支农资金的分级管理与纵横联动,有效减少重复与分散投资建设并存现象；积极探索财政支农资金整合形成长效机制,稳步推进自治区和地州级整合工作,建立健全上下联动、政府主导、部门协调的长效机制,集中解决制约农村产业发展和重点项目建设的瓶颈问题.

3.积极推进县域整合,引导财政资金与金融信贷资金、社会资金整合.以县市涉农资金整合平台为抓手,以农田水利建设为核心,以主导产业、优势区域和重点项目、重大专项资金为平台,发挥财政资金的引导和激励作用,切实增强县（市）统筹安排涉农资金的能力,积极引导、整合财政资金与金融信贷资金、社会资金积极投入现代农业,激发产业和金融资本投入积极性,协同推进农村工业化、农业现代化和农村城镇化建设.

(二)取得的成效.

1.支农资金整合理念深入人心,形成共识.各级各部门从思想上真正重视财政支农资金整合,认识不断提高,将支农资金整合列入重要议事日程,主要领导亲自抓整合、抓协调,专题研究部署支农资金整合工作.基层工作思路从“跑项目、争资金”向“定规划、管项目”转变,整合工作积极性、主动性普遍增强,管好用好项目资金意识显著增强,为深入推进支农资金整合提供了良好环境与条件.

2.促进支农部门职能转变、体制机制创新.财政部门“多渠道引水,一个池子蓄水,一个龙头放水”,仅2012年区本级财政整合的八大类财政支农资金就达24亿元,同比增幅近20%,并带动区、地（州）、县（市）整合投入逾百亿元.在同一项目区建立了统一、协调、互补的项目资金统筹安排机制,规划项目区域布局、阳光运作、规范管理和工程标准化建设以及项目法人、合同、招投标、审批、追责和资金监管、绩效评价等一系列规范的制度体系快速建立,“政府领导、财政牵头、部门联动、责任清晰、科学规划、兼顾特色、监管有效”的支农资金整合的制度建设与机制创新持续深化.自治区财政和农口主管部门从项目管理、审批等微观繁复日常事务中解脱出来,专注于加强资金监管、基层调研和研究制定支农政策措施.县级资金整合、统筹使用和项目决策的自主权显著增强,整合积极性不断提高,基层政府从“争资金、跑项目”中解放出来,能够专注项目管理实施,更好地怎么写作“三农”.“越位”和“缺位”现象明显减少,实现了规划、资金、项目、效益四者有机结合,支农资金分配更加公平、公正,引导效应不断放大,支农资金集聚效益显著提高,促进了农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制形成与完善.

3.农业基础设施明显改善,现代农业加速发展.围绕主导产业和重点项目整合资金、集中投入,集中解决了一部分制约农村产业发展和重点项目建设的瓶颈问题,办成了过去很多想办但办不了的事.粮食棉花、设施农业、畜牧养殖基地、特色林果业、农业高效节水等项目建设水平显著提高,农业抗御自然灾害能力显著提高；引导、整合产业资本、金融资本和援疆资金向粮食主产区、优势特色产业带、生态功能区、连片特困地区高效聚集,做大做强现代农业,规模化、标准化、产业化程度进一步提高,农业特色优势产业布局更加多样合理、局部区域集中、农业科技水平明显增强,比较优势更加明显,新疆农产品的国内国际市场竞争力进一步增强,伊犁州、巴州、昌吉州等地一批集生产经营、科研开发为一体的农业产业化龙头企业和企业集团迅速成长壮大,农业科技进步明显加快,农业产业结构调整与升级的步伐进一步加快,促进了农民持续增收. 4.新农村建设加快发展.资金整合带动项目区农牧民人居环境和生态环境建设、农村怎么写作体系和信息化等社会主义新农村建设步伐明显加快.基层执政能力迅速提升,党的建设得到加强,农牧民的业余文化生活日益丰富,学科技、用科技的意识显著增强；农业劳动强度有效降低,带动了农村剩余劳动力转移,收入明显提高；践行“文化引领”,打造民族传统特色文化与现代文化融合,生态农业、旅游观光、科普教育结合、文化展示与休闲娱乐购物为一体的高起点、高标准、高效益的少数民族风情园区,形成了“一个项目、多个市场,一种投资、多种回报”的农牧民增收新格局,加快了农牧民致富奔小康的步伐,促进了社会主义新农村建设全面发展,经济、社会和生态效益凸显.

二、推进财政支农资金整合工作的建议

(一)创新发展理念,实现从“建农业”到“管农业”、“建管分离”的转变.

1.明确政府出资人法人地位.设立农业发展管理局负责财政支农资金使用与管理,负责“三农”政策研究、政策制定与咨询,以归并财政支农资金管理使用部门,减少管理环节,合并功能相同涉农部门,归并理顺管理体系,收并涉农部门农业财权,集中财政资金分配权,彻底解决预算编制不完整,预算执行分割、分散等问题.

2.深化农村公共财政体系改革.改变现有分块管理模式、机制和纵横交错的网状结构,按照“适应市场、责权利一致、减少交叉、加强协调怎么写作”的原则,着手建立“三农”发展规划、资源、资金有机结合创新支农体系及管理体制,将财政支农建设性资金纳入政府固定资产投资范畴统筹整合安排,创新财政支农经营性资金（指在基本公共怎么写作和行政运行领域外,财政安排用于支持“三农”事业发展、提供准公共产品和社会怎么写作等方面的经营性投资,主要包括财政安排用于农村交通、水利、环保等重大基础设施和产业扶持类重大项目建设专项资金）投入方式,通过股权投资方式集中投入,并吸引社会资本、金融资本投向农村基础设施项目和现代农业发展重点产业、项目和先导性企业,有效带动产业发展,充分发挥财政资金引导、杠杆和激励作用,提高财政支农资金使用效益.

(二)进一步明确政府部门职能定位,创新财政支农资金整合渠道与方式.

1.着力塑造整合的公平竞争环境.尊重市场经济发展规律,政府以和政策资源为核心,针对农业基础设施的市场失灵、农业科技的外部效应、农产品市场信息的不对称和农产品的蛛网市场特征等重点问题,进行必要、集中和有效干预.

2.加强纵向与横向协调配合.在政策制定、制度设计、资金安排、监督管理等方面下放项目审批权限,彻底消除项目审批权限过高导致的项目针对性不强、投入指标和资金到位晚等不利于县域支农资金整合的弊端,改变基层向上争取资金为通过各级财政预算安排拨付,分级负责,项目在哪级选定,哪级负责项目成败、资金安全有效.财政部门着力研究提出支农资金投入的重点区域和项目,做好政府的决策参谋,加强支农资金的使用、管理与各涉农部门沟通协调,共同推进支农资金整合工作.自治区财政负责支农资金宏观管理,承担宏观管理责任,地（州）、县（市）财政负责财政支农资金使用的具体管理,承担资金安全有效责任.涉农部门负责制定项目规划、实施方案,组织项目实施,协助财政部门做好项目资金监管.深化联席会议机制建设,共同参与协调支农项目考察、评估、论证、立项与整合资金的统筹、分解、拨付和监督工作.

3.实现资金项目管理集中化、专业化、程序化与科学化.项目管理与资金管理两权分离,财政部门集中各层次、渠道、类型财政支农资金,设置专户,统一管理,依据农业行政决策部门确立的支农项目及其投资计划,按照统筹整合、专款专用原则,统一拨付财政支农资金,并对财政支农资金运行进行全程跟踪检查.业务部门选项、初期论证、申请立项,组织项目实施,建立项目实施质量终身责任制,明确项目建设各环节责任人及其责任范围,扭转“重建设轻管理”思想、避免短期行为.完善财政支农项目决策审批机制,建立独立于财政部门、业务部门之外的财政支农项目评审中心与项目评估指标体系,科学、严格评估拟受资、已受资项目,并向财政支农项目决策、审批部门提供财政支农项目支出规模及时间次序意见,由后者按照规划为先、布局合理、重点突出、整合安排原则科学决策后,呈报政府部门备案、督导.

(三)加快制度创新,培育县乡政府支农能力.

1.形成财政支农资金投入县乡自我良性调节机制.重新界定县乡政府职能范围,消除县乡政府财政困难、减少负债、确保良性运转,返还经济权力于市场,最大限度地减少对涉农微观经济活动的介入；加强制度与机制建设,调整、约束县乡财政、政府农业和农村发展等事务管理部门与支农资金使用者之间关系,实现财政支农项目资金使用管理规范化、法制化和透明化,发挥县级政府管理农业和农村经济的组织、调控、怎么写作职能,增强县乡政府对“三农”发展和结构调整的政策引导与怎么写作能力.

2.有效构建县域支农资金整合模式.县级党委、政府要重点解决整合动力机制问题,确立共同目标及其内容,制定行动议程,建立制度化议事决策机制,定期和不定期召开支农资金整合行政高层、部门联席会议,协商域内“三农”发展问题并达成共识,不断深化组织、管理、协调、信息交流、研究分析等经常性机制建设,尽快形成党政牵头、跨部门合作、运作规范、协调有力、公正透明、廉洁高效的支农资金整合管理体制.

3.以发展规划引导支农资金整合,选定主导产业、重点项目,集中投入.根据县域“三农”发展战略目标和当地经济社会自然条件,围绕发展现代农业和社会主义新农村建设目标要求,科学编制县域“三农”发展中长期规划,从源头防治支农资金分散交叉,改变部门分割、封闭局面,以主导产业与重点建设项目为切入点,综合系统分析研究项目实施过程全部经济活动,理清规划、项目、资金内涵与逻辑关系、优化组合,重点打造财政支农资金的农田水利资金整合平台、农村扶贫发展资金整合平台、优势特色农业产业发展资金整合平台、生态治理保护资金等整合平台,真正做到项目跟着规划走、资金跟着项目走.

责任编辑：洪峰