警惕基层“法律疲软症”蔓延

所谓“法律疲软症”,是指法律虽有其制度形式,但实际上形同虚设,不能按照立法者的意图对社会生活作有效的规范,由于法律的实施不能达到人们的正常预期,遵守法律规则无法获得相应的收益,因此法律作为正式制度得不到人们的遵守,导致社会机制陷入无序和混乱.本质上法是规范人们行为的最高准则,然而在农村地区的现实生活中,法律在某些领域发挥不了其应有的功效,相对于城市地区,当前农村地区的“法律疲软症”有不断恶化之势.

“法律疲软症”之症状

规制乏力.具体表现为法律在规范、约束和制约社会成员的行为方面难以发挥应有的“稳定器”功能,由于法律缺乏应有威慑力,社会生活陷入无序状态.作者在一个西部县调研时,就遇到这样一个案例：县里一个矿井被当地农民、企业滥开滥采数年,然而,乡干部们却有苦难言,他们直言不讳道：如果按照目前法律办事,地方财政更加困难,没有钱根本办不了事.如果要认真落实上级下达的财政税收任务,矿井就不能关掉,那就势必违法.于是乡里在矿产资源管理的执法问题上就出现了三种结果：有法可依依不了,无法可依就乱搞,不能乱搞就放倒.

“水土不服”. 从某种意义上说,在国家政权建设与乡村社会结构变迁的双向过程中,看似完备的法律体系和官僚制度却没有能够全面深入地渗透并影响到乡土社会机制的内核.乡土社会大变迁下传统规则被迅速瓦解,法律则往往沦为制度外壳.在对公共权力的监督制约、规范公民的利益表达、维护公民权利等方面,无论是法律,还是传统道德规范,都难以发挥有效作用,由此导致社会关系的调节呈现“双向失控”的局面,政府、公民行为的失范也就难以避免.比如,信访本来是目前农民普遍采用的合法的利益表达方式之一,然而在某些场合,信访却成为了少数人追求个人私利的工具.

“法不责众”.由于无法找到一个具体而明确的责任人对过错承担责任,“法律疲软症”时常伴随着法不责众直至法难以服众的结局.比如到行政部门办事：按照政府部门公布的程序,确实需要具体经办人、负责人层层签字,才能发放相关权证,但人们却老是走弯路,细究原因――或者是去得不巧,经办人按规定休检测；或者是对政策不了解而发生疏忽,而行政机关的办事人员却没有及时提醒,于是人们虽然屡屡碰壁,但却无法追究行政部门或者是某个公务员的过错.因此,办事虽难,却“情有可原”.由于类似的行为无处不在,法不责众使得要惩罚每一个人几乎不可能,必然使法律的权威性大打折扣,于是,人们会绕开正式制度,通过非正式的关系网络,按照“潜规则”来行事,并将之视为弥补正式体制缺陷的必要手段.

“法律疲软症”之病源探析

“法律疲软症”根源于中国政治制度的缺陷,大致有以下几个方面：

其一,从制度设计的层面看,表现为农村政策法规体系缺失.法制的本质特征是要求内在统一,然而法律的缺失体现为：一是农村法律法规的制定与农村基层社会现实状况相脱节,并且部分法律、政策在制定过程中互相矛盾、相互脱节的情况严重,甚至在某些领域中的重要法律还存在欠缺,导致部分农村基层陷入“依法的办不成事,要办的事,又没有法”的困境,基层政府只好违法调解.不难发现,基层政治的不和谐,是法律与法律、政策与政策、法律与政策的不和谐造成的.二是法律徒有其表,在乡村特有的社会环境中,由于涉农法律体系未能与传统文化、与农村特有的民族生态文化有效融合,部分农村民众还未对法律形成强烈的认同感,法律难以成为人们普遍遵守的行为规则,因此,法律的调节功能自然难以发挥积极作用.

其二,在制度运行层面,由于“软政权化”导致法律的执行效力难以实现,“法律疲软症”难以避免.“软政权化”具体表现为,国家的行政命令难以贯彻、行政实施效率低下,以及法律规则被任意破坏等现象.由于当下中国处在新旧制度的转轨时期,新的制度并没有完全建立,新旧规范均无法对社会政治生活起很好的制衡作用.于是,在社会领域存在着大量的制度盲区,制度供给的不足导致各种社会关系的调整缺乏统一的尺度,于是社会就陷入了“失范”状态.对于这些“失范”,指望行政部门自己来执行法律,约束官员的恣意妄为,是“很傻很天真”的想法.法律法规已蜕变成了部门利益实现的工具,旨在限制、缩减部门利益的法律当然很难避免“疲软”的命运.

第三,从制度施行的效果看,由于法律中的非科学因素（立法中的技术因素、人为因素等等）的存在,导致部分法律规则背离了法律所具有的强制性.法律能否发挥作用,取决于法律自身能否对每一个人发挥强有力的约束力.然而,如果留心某些针对行政部门行政执法的法律规则,就不难发现一个自相矛盾的现象：一方面,行政部门的行政行为是法律约束、治理和规范的对象；而另一方面,行政执法的主体却没有明确.结果就是：行政部门既是法律约束、治理和规范的对象,又是负责约束、治理、规范行政许可行为的执法者.由此,行政法规的实质就是要求行政部门依法约束和规范自己的行为,这无疑增大了行政官员的道德风险.可以预见,一旦法律变成了自律性的道德规范,注定软弱和乏力.

“法律疲软症”之救治路径

就目前的情况看,根治这一顽症,是相当棘手的问题.现对这一病症提出几点初步的治疗方法.

首先,完善现行的法律体系.首要任务是拾遗补漏,法律的滞后性问题需要通过不断加强对现行法律的修改和调整而解决.正所谓“徒法不足以自行”,法律的生机与活力有赖于法律执行者的强力推动.当务之急,是政府制定统一、系统、科学的政策法规体系,并根据各地的具体情况,给予基层政府一定的依照实际情况制定法律法规的行政立法权,与此同时,对于许多不合时宜的、条款法规相互之间存在矛盾冲突的农村政策法规,国家有关部门应当尽快清理或废除. 法律法规体系的科学化,将在一定程度上有助于增强行政部门科学执法的动力.

其次,构建依法制衡的社会利益关系.作为调整社会利益关系的工具,法律的或疲软也同样受制于利益矛盾的发展演变.实际上,在许多政策法规的背后,是政府、地方政府,国家与社会,政府与公民之间的利益博弈.矛盾的激化,恰恰是这种利益关系出现博弈的结果.所以,在社会资源的分配中,作为公共权力的代表,国家应当着力于维护全局性的整体利益和长远利益,做到不偏不倚,通过法律对行政官员实现强有力的约束.同时,又通过法律维护公民权利,既规范了公民个人行为,又强化国家政治的合法性.以司法救济提高公民利益表达和利益实现的能力,或许能够改变当前国家与社会力量不均衡的局面,或许可以在增强法制效能的同时,减少法律“疲软症”对社会机体的侵蚀.

最后,形成依法办事的制度文化.从本质上看,法律疲软根源于社会制度的软弱.英国著名的社会学家吉登斯就认为,一个缺乏有力的政治制度的社会,是无法确定和实现自己共同利益.法律不光是一种制度,同时也塑造着社会文化.在法治的约束下,无论是政府,还是公民,其行为都不能危害公共利益,因此,根治法律疲软的另一道药剂,是加强制度建设,通过规范化和制度化的行为方式实现行为后果的可预测性,以社会信任实现法治精神和法治价值.

法律疲软的根治不是一朝一夕就能完成.要救治“法律疲软症”,就不能仅仅就法论法,而应当着眼于中国的经济社会的全面发展,尤其是加快中国的政治体制改革（比如政府执政方式的根本转变、树立怎么写作型政府和法治政府的理念等）,改革现行的社会公共管理体系,提高现代公民素养的培养,等等.

（作者为贵州大学法学院副教授、博士）

注：本文系2010年贵州省哲学社会科学规划青年项目《县域政治与国家能力建设――以事件为点》（项目号：HQ01）；贵州大学2010年引进人才科研项目《转轨时期的县政治理与边界冲突――基于政府权能边界的视角》（项目号：GDBY2010006）阶段性研究成果

（责编/艾芸 美编/叶锐）