融资平台“下乡”

借“城乡一体化建设示范”东风,苏南Z镇近几年搭起了七家融资平台,以弥补建设及民生资金缺口.

靠土地指标打下底,上级政府担保扶上马,政策性银行送一程,这七家融资平台如今有三个盈利,整体资金链依然紧张.

地方政府融资平台,这种原本在城市里流行的资本运作模式,近年来开始呈现向地级市以下的县、乡镇政府扩张的趋势.

由于身处发达地区,Z镇融资平台的市场化规范程度较高.放眼全国,更多的县级以下融资平台则有更大风险,财政部科学研究所所长贾康等学者对此早已明示.

《财经国家周刊》记者实地调研发现,地方融资平台“下乡”,在承担新农村建设的资金筹集问题上有其必要性；但一般的乡镇一级政府的抗风险能力并不强,往往缺乏偿债保障.这意味着,地方债风险也将会随之“下乡”.

相随“城乡一体化示范”

Z镇地处经济发达的苏南都市圈,其所在县GDP排名居江苏省前五位,Z镇的GDP排名,则长期在该县的第三、四位.

但随着基础设施建设扩张和公共怎么写作职能强化,政府的财政压力也不断上升.最近几年,Z镇始终为建设资金紧张而纠结.

Z镇财政分局局长向《财经国家周刊》记者介绍,2012年,Z镇完成全口径财政收入7.7亿元,一般预算收入只有3.9个亿,这说明Z镇上缴的税收有3.8个亿,占比接近50%.乡镇可得财力是1.7亿元,税收分成财力占税收总额的比例为22%.

“我们的财政只是‘吃饭财政’,搞发展靠财政正常的税收分成是不可能的.只有通过建设整合指标,土地拍卖拿到钱,再搞建设.”Z镇财政分局局长说.

在这一背景下,Z镇2006年成立了城市投资发展有限公司,以上一级政府的国有资产担保公司担保,镇财政托底,进行城市发展的投融资作用.自诞生之日起,Z镇融资平台一直在一系列倾斜政策之下生存.

当时大量的资金从哪里来?Z镇先向省国土厅借了500亩的土地指标,70%用于城市建设、新农村建设的需要；另30%用于商业开发,进行土地拍卖,拍卖的钱用于征地、拆迁、城市建设.

“没有500亩土地指标这个账打不平的,这是扶上马.而送一程是靠银行的资金.”镇长说.

在Z镇刚刚开始进行大规模建设的初期,按照Z镇所在县、市综合实力的评估,加之其时国家对新农村建设、城乡一体化推出专门的批文,银行将资金投到了Z镇.现在,这家银行在Z镇的所有融资平台的借贷规模中,占比达到五分之三.

7个平台3个盈利

随着这几年的发展,Z镇的融资平台数量已经达到了七家.分别为：镇投资发展有限公司、镇污水处理厂、镇旅游文化发展有限公司、镇城乡一体化建设有限公司、镇农村经济发展有限公司、镇新申农庄有限公司和镇蚕丝文化产业园区.注册资本金从5000万元到8亿元不等.

在这些平台的运作下,Z镇已经连续6、7年通过某大银行等机构融资,推进了新农村建设的一系列项目,例如新农村安置期工程项目、城乡一体化示范区工程项目、农村中小企业统贷项目等.

最早的新农村建设的融资规模不大,只有几千万,后来进行第二期配套设施建设,道路建设、绿化建设、拆迁等,融资的范围开始扩大.到2008年和2009年,因为国际金融危机、物价上涨等诸多因素,Z镇的融资平台曾经一度陷入偿债困境.但是到了2010年,情况开始好转.

根据镇长介绍,在Z镇现有的七家融资平台中,盈利的实际有三家：新申农庄公司有水果园销售、苗木销售和饭店收入；旅游公司有旅游门票收入、旅游发展之后店面的租金、旅游产品的销售和占比较大的餐饮业收入；污水处理厂是通过每天消化镇上的污染企业的工业污水和废水,其产值和利润可以维护正常的运行开支.

这三家每年能够保持一定盈收的融资平台,其盈利资金要通过Z镇的投融资办公室进行调配,除了维护各自平台的运行建设,很大一部分将会被调度到另外几家不盈利的融资平台公司上,最终实现账面的收支平衡.

Z镇成立的第一家政府融资平台——镇投资发展有限公司目前只起维护原来贷款的还款付息、土地拍卖平台的作用,不再继续其他的常规性融资.因为2010年那轮对地方融资平台的收紧中,对名字中出现“城市投资发展”字样的融资平台公司,银监会禁止银行向其放贷融资.

“之前这个平台维护平时资金流进流出和建设,政策一出来就荒废了两年.其实这个平台当时负债只有20%,优质资产不少,这么多好的资源资产无法合理利用是浪费的.”Z镇副镇长对《财经国家周刊》记者说,“实际上我们的建设资金真的很紧张.”

该副镇长介绍,Z镇的融资主要靠政策性银行,商业银行的贷款很少,基金、信托、发债等方式更没有尝试过.而且Z镇的土地抵押方式早期使用较多,现在已经置换出来,土地抵押只占30%,70%靠上一级县政府资产公司的担保.最近上一级政府又成立了新担保公司,继续担保Z镇的业务.

“我们最终的希望当然是想把这7个平台做大做强,真正做到自负盈亏.但是以现有的水平来看,能完全剥离的只有污水处理厂和文化产业园,新申农庄能勉强剥离.而其他几个融资平台所承载的是政府性任务,承载了社会事业,无法做到和政府剥离.”

风险不可不防

国家发改委内部人士对《财经国家周刊》记者表示,目前县级以下融资平台,主要还是在一些相对富裕的地区,例如全国百强县、华西村等,“这些地方虽然只是村、县,但相当的富庶,还不了款的风险比较小.”

该内部人士透露,最近一些镇、县一级政府融资平台发债的申请已经得到发改委的批复,在审批完后,开始走流程到银监会,银监会也需要对其进行评估风险、审批,以防形成银行坏账.

各界对于乡镇一级融资平台最大的担心,来自政府大量举债后负债风险不能自我管控.

财政部财政科学研究所所长贾康曾指出,在2010年对地方政府融资平台的解包、梳理过程中发现,风险在县级及以下的平台公司中更为凸显.

“从全国来看,在发达地区,地方政府融资市场化规范程度较高,而不少乡镇村级政府,由于资金不足,出现盲目借债情况,甚至借.不规范的举债在资金链无法衔接的情况下,可能出现局部债务危机的事件.”贾康说.

“许多县级及以下平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上.一些已经解包的平台公司贷款中,有土地抵押的仅占三成左右,六成是违规违法的担保,甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题.”贾康说,“这正是风险所在.”

据悉,不少乡镇融资平台是通过乡镇干部做担保,从银行信用担保业务看,若界定为个人担保,则担保偿还债务的能力远不及政府大.

“乡镇一级领导的资信能力突然恶化后,银行很可能出现坏账.”北京科技大学金融工程系一位教授指出,这样的金融创新可以进行,但存在风险隐患,难以扩大其规模.

2012年,Z镇成立了投融资办公室,专门解决地方政府性负债的问题,集中镇上资产、资源、土地,统筹七个平台的规划、建设、融资,要把政府每年缺口的资金全部融资到位,还要调配盈利平台的收入补贴给政府财政缺口和亏损平台.

“交叉补贴的方式也是可以的.但是它的潜在问题是,盈利性资产应该是国资系统管的,国有资本金要增值保值,但是这个镇的盈利去交叉补贴了,没有增值保值,这种政资不分、政企不分的做法有它的隐患.”赵全厚说.