我国外汇储备管理法律制度的完善

摘 要：伴随经济全球化的不断深入,外汇储备在各国经济发展中发挥着越来越关键的作用.而经过建国以来六十余年的发展,我国外汇储备业已成为世界第一大国,如何合理利用外汇储备推动国民经济发展成为我国政府面临的一道难题.目前,我国在该领域立法缺失的状况严重阻碍了外汇储备的风险控制与合理经营,加快该领域立法已是当务之急.

关 键 词 ：外汇储备管理,法律制度,中投公司,

中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-11-00-01

一、我国外汇储备管理的立法现状及完善立法的必要性

(一)我国外汇储备管理的立法现状与存在的问题

自1980年国务院颁布实施《外汇管理暂行条例》至今,我国在外汇管理领域已经逐步形成了一个相对齐全的法规体系.目前,在该领域发挥统领作用的是2008年修订的《外汇管理条例》.以此为母法,中国人民银行与国家外汇管理总局颁发了一系列行政法规,如《结汇、售汇及付汇管理规定》、《国际收支统计申报办法》、《出口收汇核销管理办法》、《外债统计监测暂行规定》、《境外投资外汇管理办法》等.

如前所述,至上世纪末,我国外汇储备一直处于短缺状态,长期难以满足对外贸易与技术引进的需求.因此,我国外汇管理更强调安全性与流动性,基本无需考虑盈利性.国情的需要以及政策的偏向性决定了我国外汇管理法律制度的内容,它侧重于外汇管制方面,更重视外汇的流入,意在将个人与企业手中的外汇收归于国家,由政府机关统一调配使用. 在前述外汇管理法规之中,仅《外汇管理条例》第十条涉及了外汇储备经营管理：国务院外汇管理部门依法持有、管理、经营国际外汇储备,遵循安全、流动、增值的原则.

(二)完善外汇储备管理立法的必要性

外汇立法集中于外汇管制,忽视外汇储备管理,既与我国外汇储备长期短缺相关,亦是政府法治理念缺失使然.我国长期实行计划经济体制,外汇管理体制同样是高度集中,行政主导.外汇管制立法是外汇管理部门约束个人与企业外汇账户的工具,外汇管理部门自然拥有更多的立法动力.外汇储备的经营主体则是外汇管理部门自身,经营管理行为一直由行政决策所指挥,立法的缺失导致其享有巨大的自由裁量权.检测若对此立法,则无异于作茧自缚,难免碍手碍脚.显然,这样的行为违反了法治的基本原则.依市民社会理论,为保障市民社会的公共利益不受政治国家的侵害,必须限制政府恣意行权,制定法律对政府加以约束.

二、完善我国外汇储备管理立法的建议

(一)尽快制定《外汇法》

在经济全球化日益深入的今天,外汇业已成为一个国家进行宏观经济调控和微观经济管理的重要指标,对于金融体系的稳定与发展存在至关重要的影响.根据我国《立法法》第八条第八项规定――基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律,外汇领域属于应当制定法律的范畴.虽然当前国务院依据全国人大授权制定了《外汇管理条例》,但这仅是权衡之计,而非长久之策.综观整个金融法律体系,《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等法律已经相继出台,对于各自领域发挥了调整规范作用,但至少同等重要的外汇管理领域,却没有一部法律进行指导,这是不利于我国金融体系的自身完善的,也是无法适应我国加入世界贸易组织后进行市场经济法制建设的需要的.因此,我国应尽快制定《外汇法》,以规范外汇管理领域.

(二)制定《外汇储备管理条例》

笔者认为仅仅依赖一部《外汇法》是不能解决外汇储备管理领域的法律需求的,国务院应该出台《外汇储备管理条例》调整外汇储备管理关系.在外汇管理关系中,外汇储备管理仅仅是一个方面,而且是一个性质相对特殊的方面.有著述将外汇法律关系定义为经过外汇法律规范的调整而在对非主权货币的汇兑、写卖、汇率、结算等经济关系中形成的法律上的权利义务关系. 我们可以发现,该定义所列举的汇兑、写卖、汇率、结算关系均涉及私法主体,体现了公权力对于私法主体自由的直接干预.汇兑、写卖与结算关系无需多言.至于汇率关系,由于我国当前实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度,汇率的形成已经深受外汇市场主体交易的影响.而外汇储备管理关系则更多的是公权力运行关系,是外汇储备管理部门经营管理储备资产形成的关系.私法主体与公权力机关在此可以理解为一种委托合作关系,而非对抗关系.因此,外汇法律关系主要应在维护金融体系健康稳定的前提下以保障私法主体的自由指导,而外汇储备管理关系则可以赋予管理部门更多的权限,以适应外汇储备管理的灵活需要,使外汇储备更好地为国民经济健康发展怎么写作.所以,笔者认为基于外汇储备管理关系的特殊性,应单独制定《外汇储备管理条例》,而不宜全部交由《外汇法》规范调整.此外,如果将外汇储备经营管理活动基本原则、主体、程序、规则、法律责任等内容全部规定于《外汇法》之中,势必使该法条文繁杂,内容冗长.当然,在未来条件成熟之际,同样应采取法律之形式加以规制外汇储备管理领域.这也是新加坡、日本等外汇储备大国的通行做法.

(三)当前不宜对主权财富基金制定法律

当前应把主权财富基金的运行纳入《外汇储备管理条例》的监管之中,而不宜单独制定法律.由于主权财富基金的特殊风险,多数国家主张对其运行加强监管.其中要求之一即清晰的治理结构：一方面要在相关章程中明确确立基金及董事会与股东（国家）的关系,与央行和财政部的关系,与政府其他部委的关系,以及与旗下投资对象尤其是尤其参股控股的子公司之间的关系,另一方面要规定政府和相关投资机构及其经理人的角色,哪个机构负责制定政策,这些政策如何执行、以及相关责任安排 .面对如此错综复杂的关系,唯有国务院或者全国人大出台的法律法规,才可平衡各方利益.但是,目前我国的主权财富基金――中国投资有限公司（以下简称中投公司）成立于2007年,其运行管理尚处于探索阶段,单独立法的条件尚不成熟.其次,中投公司作为主权财富基金,同样受到东道国和国际组织的严格监管,且这种监管政策也未成熟.在目前这种环境下,相对于全国人大出台法律,我国采取行政法规的形式监管中投公司,可以给未来及时调整监管政策留下了更多的回旋空间.最后,中投公司作为外汇储备管理的一个方面,也不宜超出全面规定外汇储备管理的法律文件的立法等级.