中国式财政分权与地方政府规模膨胀的关系实证检验

文章编号：1003-6636（2012）03-0045-06；中图分类号：F812.2；文献标识码：A

摘 要：中国式财政分权体制下,和地方之间形成了较为稳固的政治维持关系,即当地方出现财政风险时,不会坐视不理.主要体现在两个方面：一方面放任预算外资金规模的膨胀；另一方面,通过不断扩大转移支付（特别是财力性转移支付）力度来援助地方.通过实证研究,表明中国式财政分权对地方政府规模的膨胀没有起到有效的抑制作用.

关 键 词 ：中国式财政分权；政府规模；预算软约束

Analysis and Empirical Test on Chinese Style Fiscal Decentralization and Local Government Sizeexpansion

QIN Qiang

(Guangxi University of Finance and Economics, Nanning, Guangxi, 530003 China)

Abstract：

In Chinese style decentralization system, central and local government form stable political relation. Central government will not turn a blind eye to local government’s financial crisis in that it will either let offbudget capital scale expand or assist local government by increasing more fiscal traner payment. The empirical study shows that Chinese style fiscal decentralization fails to limit local government’s scale expanding effectively.

Key words：

Chinese style decentralization, government size, softbudget constraint

财政分权理论的基本检测设是,地方政府在其辖区内拥有地方性公共产品与怎么写作的融资和供给的自主权,同时也负责维持各自财政纪律,即预算硬约束.在联邦制国家,地方政府拥有相对独立的预算权,政府无权干预其预算.尽管中国很早就践行了财政分权化改革,然而改革并不彻底,地方政府所获得的财权有相当大一部分来自于上级政府的转移支付,而不是通过税权下放所筹集的.Stein（1999）[1]指出,要判断各国财政分权的类型,最有效的途径是考察地方政府获得财政资金的手段,不完全分权制度往往更容易出现地方财政收支不匹配的问题,进而导致纵向财政严重失衡.在中国,纵向财政不平衡问题往往通过由上级政府向下级安排转移支付的方式来解决,而且这种转移支付往往是无条件的.当默许地方财政赤字的存在,并为其提供财政援助,将很容易造成地方预算的软约束问题,而预算硬约束才是财政分权的核心.尽管学者们在财政分权能够提高公共产品和怎么写作供给效率的问题上基本达成了一致,但他们在分权对政府规模影响问题上仍存在着较大的分歧,不完全的财政分权是其中一个重要原因.需要说明的是,本文所采用的计量模型在结构上与其他学者并没有太大的差异,但在财政分权的度量问题上有不同的见解.对于地方政府而言,由于其税收管辖权主要限于其行政管辖权范围内,因此,分权的最优方案是公共怎么写作的受益范围与政府的行政管辖范围相一致,既不存在受益外溢性,也不存在供给不足.因此,在讨论与地方分权问题时,应该以各省行政管辖范围为起点,探讨与地方在这一行政区域内如何划分收入与支出的权力,本文以此为基础构建4个分权指标来分析分权与政府规模膨胀的问题.本文主要分为三部分：一是对现有文献进行回顾；二是从经典的“利维坦”模型为起点,讨论中国式财政分权对政府规模影响的作用机制并进行实证检验；最后在对文献和研究进行总结的基础上讨论一些开放性的问题.

一、财政分权对政府规模影响的理论综述

在公共选择框架下,Buchanan和Brennan（1980）[2]对限制政府规模提出了两个方案,一是通过宪法限制政府支出的内容和税权；二是通过财政分权,分权明确了政府间的税收权力和支出责任,在硬的预算约束压力下,以追求权力最大化（税收收入）为目标的地方政府围绕着流动性要素展开竞争,使其不得不通过优化公共资源配置效率来迎合选民的诉求,如优化支出结构、压缩财政支出规模（即降低税收）等,由此得出财政分权会对地方政府规模构成有效约束的推断.根据“利维坦”模型最初检测设,支出和税收的分权应该是步调一致的,即各级政府财权与事权是对称的,能够独立地承担财政平衡的责任,这种分权模式才是真正意义上的财政分权（以下称完全分权）.但只有少数国家的分权符合这一检测设,这些国家的各级政府能够代表选民的利益,且选民代表能够参与政府支出和税收的决策（Muller,2003）[3],甚至有学者指出,瑞士是欧洲唯一一个符合这一检测设的国家（Feld,Kirchgassner和Schaltegger,2003）[4].然而,即使是在这些国家,选民也不可能完全限制和自筹经费的各级地方政府.更符合实际的情况是,各级地方政府与共谋,地方支出中往往有相当一块资金来源于转移支付、税收分享或其他由控制的资金.这种类型的财政分权体制下,地方支出与其税权并不匹配,政府间不会形成有效的税收竞争机制,由此,可能使财政分权对政府规模产生相反的作用（Rodden,2003）[1].分税制的安排降低了政府间的竞争压力并导致税权向上集中（Ehdaie,1994）[6],造成各级政府事权模糊化,并可能导致选民的税负信心下降.同时,这还有可能导致公共池问题,即和地方政府为其外溢性决策征收政治和经济成本.地方政府致力于最大化的利用其分享的“公共税收蛋糕”,这可能会形成“过度捕捞”的激励,同时还会为获得更多的来自于政府的税收分享,如转移支付并由此而展开竞争（Fiva,2006）[7],这会降低地方竞争流动性要素的激励,不符合“利维坦检测设”的基本逻辑.

除了从供给面来解释分权对政府规模的影响机制之外,需求面能够更好地解释动机：传统的“中间选票”模型中,我们检测设政府是以实现社会福利最大化的政治人,于是政府支出具有完全弹性,其支出由选民公共需求决定.从需求面角度,我们可以设想两个截然相反的影响机制,财政分权通过强化地方间的竞争,促进了预算的透明度,使选民能够更准确地评估其税收负担,从而降低了财政幻觉的影响.于是,选民可能会向地方政府托付更多的公共事务（Oates,1985）[8].在完全分权框架下,选民很容易比较邻近选区政府的公共政策,从而能够采取有效的手段“惩罚”低效的本地政府.为了赢得更多选民的支持,地方不得不积极的匹配选民的公共需求,在提高工作效率的基础上缩小政府的规模.然而,政府这种相机抉择的做法可能造成相反的结果.由于财政分权能发挥地方政府的“信息优势”,使其更有效率地匹配地方选民的公共需求,这意味着分权能够增强选民对政府的信任度,从而更放心地将更多的公共事务交给政府负责,进而导致政府规模的扩大.另外,由于政治家们乐于为特殊利益集团怎么写作,多级政府存在意味着有更多的政治家代表不同集团的利益,这将需要更多的财政资金来保障.从需求面上看,由于难以评估正反两方面的影响机制的效果,因此,很难对分权与政府规模的关系下结论.

总的说来,影响政府规模的因素主要有两个：一是政府与市场的关系,即选民在市场经济条件下交托了多少公共事务给政府.二是政府间的财政关系,即分权体制下所形成的政府间相互竞争的政治市场配置公共资源的效率.“利维坦”模型似乎更关心第二个问题, “经济人”政府有自我膨胀的冲动.在西方国家,纳税人能够通过“以手”的渠道决定地方领导人的人选.财政分权体制下,承担“自负盈亏”责任的地方政府在“以足”基础上形成的政治竞争市场中,地方政府不得不主动调整其政策组合以迎合“流动性”要素的公共需求,同时,预算的公开和透明降低了纳税人的财政幻觉效应,由于纳税人对政府提供公共怎么写作的成本较为敏感,地方政府不得不尽量地降低提供公共怎么写作的相对成本,从而抑制政府规模的膨胀.然而,由于中国财政分权体制是建立在行政集权体制基础之上的,因此“以手”和“以足”机制作用较为有限.中国式财政分权体制下,如果检测定代表绝大多数人民群众利益的中国和政府是“政治人”,地方政府是“经济人”,那么,在中国行政集权体制下形成了由“政治人”领导的政治竞争市场,地方政府间围绕着GDP指标展开“晋升锦标赛”（周黎安,2007）[9],流动性要素（资本）“以足”机制下形成了地方间自由、开放竞争的政治市场.要在竞争中获胜,地方要控制公共怎么写作的总成本,即对地方规模形成制约.但是,中国式财政分权所产生的地方预算软约束问题则可能刺激地方政府规模的膨胀.一方面,政府与地方政府通过默认预算外资金的存在形成了“串谋”（Chen,2004）[10],使得预算外资金规模快速膨胀.与此同时,分税制改革以来对地方安排的巨额转移支付产生非常强的“粘纸效应”（范子英等,2010）[11],对地方预算内支出产生很强的激励,同时,中国东、中、西部地区转移支付相对规模存在较大差异,越发达的地区转移支付占其财政支出的比重越大,地方对上级政府的依赖性较弱,即“粘纸效应”较小,孔刘柳等（2010）[12]的研究也表明,东部地区财政分权对地方政府规模产生了约束作用,中部地区财政分权对地方政府规模产生了扩张作用,但系数并不显著,而西部地区财政分权则对地方政府规模产生了显著扩张作用.三是间接税为主体的税制结构弱化了居民的税负感觉,即真实的税收成本远高于居民的感受,这种财政幻觉容易造成纳税人将更多的公共责任托付给政府,孙琳等（2010）[13]验证了中国财政幻觉与政府规模之间的相关性.

二、基于中国省级面板数据的实证检验

(一)模型构建和数据说明

为进一步检验中国式财政分权对地方政府规模的影响,我们构建了以下模型：

GOVSIZEi,t等于αGOVSIZEi,t－1+βFDi,t+γcontroli,t+ηi+ηt+εi,t

1.GOVSIZE代表政府规模,目前,国内外学者在衡量政府规模的问题上主要采用经济指标和财政人口指标,由于前者能够更直观地反映政府对资源的占有程度,更符合“利维坦”模型中对政府的描述,同时由于中国各级政府存在较大规模的预算外资源,因此,本文采用了两个指标来衡量政府规模,即预算内财政支出占GDP的比重(GOVSIZE1)和包含了预算外资源的政府支出占GDP的比重(GOVSIZE2).考察各省2000―2010年这两个指标后发现,它们均呈逐年上涨的趋势,即地方政府规模不断膨胀.

2.FD表示财政分权,财政分权问题应反映两级（或多级）政府在（最低级次政府）辖区内权力和责任的分配.目前,国内学者多采用地方（省）政府（人均）财政支出（或收入）与（或全国）（人均）财政支出（或收入）的比例来反映地方财政分权程度.这一指标的含义是各省分别在全国事务（或财政资源）中所承担（或分享）的责任（或支配权）.很显然,各省的行政管辖范围仅限于本省行政区域,并没有参与省外事务（或财政资源）的分配.因此,用这一指标来反映各省的财政分权程度是有缺陷的.本文采用了四个指标来反映地方财政分权程度：地方财力分权程度,即FD1＝地方财政预算收入/（从地方获得的税收收入+地方财政预算收入）,FD2等于(地方财政预算收入+地方预算外收入)/（从地方获得的税收收入+地方财政预算收入+地方预算外收入）；地方财政支出分权程度,即FD3＝各省本级预算内收入/本级预算内支出,FD4等于各省本级收入（包含预算外收入）/本级总支出（包含预算外支出）.从地方获得的税收收入数据来源于《中国税务统计年鉴》（1995-2011）,地方财政预算收入数据来源于《新中国60年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》（2006―2011）.FD2反映的是与省级政府对该省财政资源的分配情况,地方预算外收入数据来源于《中国财政年鉴》（2000―2011）.辽宁省、浙江省、福建省、山东省、广东省数据分别由辽宁和大连、浙江和宁波、福建和厦门、山东和青岛、广东和深圳合并而得.

3.控制变量,综合以往研究的经验,我们选取了以下几个能够对政府支出需求产生影响的要素：①居民收入,用人均GDP（GDPCAP）来衡量,随着收入水平的提高,人们的消费需求（包括私人需求和公共需求）在数量和种类上都随之增加,建立在纳税人与政府间充分信任基础上的委托关系,决定了政府公共支出规模也会相应增长.②人口变量,包括城市化指标和人口结构,其中,城市化指标包括城镇人口比例（URBAN）、人口密度（DENS）,一方面,城乡居民公共需求存在较大的差异,城乡居民收入、居住条件和产业结构等因素的差异决定了他们消费层次上的差异（刘宛晨等,2010）,同时,城乡公共怎么写作供给的规模效应也存在着较大的差距,URBAN用非农业人口比重衡量.另一方面,考虑到人口规模和辖区地理范围两个因素均会对政府支出规模造成影响,因此,本文引入人口密度指标.人口结构指标包括退休人口比重（PP65）和少年人口比重（PP15）,前者主要反映政府提供社会保障公共怎么写作的支出需求,用65岁以上人口占地区总人口的比重来表示；后者主要反映地方教育支出需求,用15岁以下人口占地区总人口的比重来表示.③市场指标,包括开放度指标（OPEN）和市场化指标（PRVT）,一般来说,外资与非国有资本的流动性相对于国有资本要强,地方为争夺这一资源而展开的竞争必然会体现到财政支出上,前者用地方进出口商品总额（按经营单位所在地原则）与GDP比重来表示,后者用非国有制经济就业人数占当地就业人口比重来衡量.

ηi为各省固定效应系数,ηt为时间效应系数,ε为误差项.以全国31个省（市）的2000―2010年面板数据为样本.同时,为了消除通货膨胀因素的影响,我们以2000年为基年,将文中数据进行了平减处理.以上各变量数据分别来源于各年度《中国财政年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国统计年鉴》.

(二)回归结果及解释

采用似然比（likelihood ratio,LR）检验法确定要引入固定效应,再采用Hauan检验,确定采用个体固定效应模型.回归结果如表1所示.

从以上回归结果来看,各变量对两个政府规模变量（GOVSIZE1和GOVSIZE2）的影响基本是一致的.

1.财政分权对地方政府规模的影响

如表1所示,财政收入分权指标的影响出现差异,预算内收入分权FD1对政府规模有非常显著的正向影响,加入预算外收入后的FD2对政府规模有非常显著的反向影响,但在10%置信空间内不显著.财政支出分权指标的影响是相似的,FD3与FD4对政府规模有显著的反向影响.（1）收入分权总体上没有对限制地方政府规模的膨胀产生积极影响,地方从其辖区财政蛋糕（包括预算内和预算外资源）内获得的份额在分税制改革后总体上呈下降的趋势,由于地方基本没有税收立法和调整权,缺乏主动调整税收制度的权力,加之预算内分权程度的下降逐渐削弱了地方的财政努力,这些都限制了地方政府预算内自有财政收入（或权力）的扩张.但在将预算外收入纳入指标后,税收分权对地方政府规模膨胀却呈反向关系,尽管这种关系并不显著,但也说明预算外收入对地方政府规模有较强的正向激励,同时验证了中国地方预算软约束的存在.（2）支出分权不利于限制地方政府规模的膨胀,尽管就中国分税制改革后的总体情况来看,地方直接安排的财政支出的比重呈上升的趋势,但地方支出中来源于其自有收入的比重却逐年下降（这也是本文所采用的分权指标）,由于计量回归的结果表明支出分权对地方政府规模有显著的反向影响,那么,随着地方支出分权程度的降低,地方政府规模将呈反向的变化,即支出膨胀.最后,我们比较收入分权（FD1）与支出分权（FD3和FD4）的弹性系数后也不难发现,前者要远小于后者,基于此,我们判断中国的财政分权对地方政府规模的影响是反向的,即财政分权并没有对地方政府规模的膨胀产生有效的抑制作用.

2.其他因素对地方政府规模的影响

上述计量模型中的其他因素更多的是从公共需求的角度来解释地方支出规模的持续扩张.地方经济规模（GDPCAP）与地方政府规模有显著的正相关,符合瓦格纳法则所描述的基本规律,人们在经济交往过程中存在着违约风险和道德风险,并会随着经济规模扩大而增加,政府维护市场秩序的职能也会相应地得到丰富.城镇人口比例（URBAN）、人口密度（DENS）和市场化指标（PRVT）对地方政府规模膨胀起到显著的负向影响,其原因在于：一方面公共产品具有一定的规模效应,城市化水平越高、人口密度越大,公共产品供给的边际节约越大；另一方面,市场化水平越高,政府表现出的“维护市场的经济联邦制”特征也越明显,援助国有企业的动力也越小,且政府“为增长而竞争”而形成对流动性要素（资本）的争夺,也促使其必须通过包括税收优惠政策在内的手段降低企业与政府间的交易成本.退休人口比重（PP65）、少年人口比重（PP15）和开放度指标（OPEN）对地方政府规模起到显著的正影响,地方承担了包括教育、医疗、卫生和社会保障等公共怎么写作的供给责任,同时为争夺FDI资源,地方政府除了运用税收优惠政策外也越来越重视财政支出手段,特别是偏好于投资基础设施,有趣的是,地方用于该领域投资的资金主要来源于预算外收入,如上文所述,预算外收入对地方政府规模的膨胀有很强的激励作用.此外,滞后一期的政府规模也对当期政府规模产生显著的正向影响,说明政府支出具有较强的“粘性”.原因主要有二：一方面是地方政府基本没有预算内债务压力,由于各地方在的援助下,长期保持了形式上的财政平衡,不存在预算内债务；另一方面是各级政府事实上一直执行的基数加增长模式的预算政策.

三、结论与政策建议

本文的实证研究结果表明,尽管预算内税收分权有助于抑制地方政府的膨胀,但将预算外收入也纳入模型中后,税收分权的影响变得不显著,说明预算外收入对地方政府规模的膨胀有较强的激励作用.同时,支出分权对地方政府规模产生显著的正向影响.综合上述两方面的结果,本文认为,中国财政分权不能够有效抑制地方政府规模的膨胀.但同时,其他因素对政府支出规模的影响却显得比较积极,随着经济规模的扩大,居民收入和人口结构等因素所带来的公共需求不断增长对政府支出产生更大的压力.而城市化和市场化的不断推进,又带来公共怎么写作供给的节约.当然,研究分权与规模这一问题的主要目的是为了找出分权实践与理论存在的差异,为优化分权制度找到更优的改革路径.

(一)中国财政分权不能有效抑制地方政府规模膨胀的解释

1.中国式财政分权的制度基础与“利维坦”模型的检测设相差甚远

西方财政联邦主义有两个非常重要的制度基础,一是制度,保证了各级政府间在政治是相对独立的,在财政上也必须各自承担财政平衡的压力.二是市场制度,即一方面生产要素（包括劳动力）能够上自由流动,拥有完全“以足”的权利；另一方面,在严格的预算平衡约束的前提下,政府若出现赤字而发行债券必须经过市场的检验,债券的由市场决定.中国财政分权体制是在政治集权基础上建立起来的,“以手”机制不能对地方政府形成有效的政治约束,这种体制下,和地方之间形成了较为稳固的政治维持关系,即当地方出现财政风险时,不会坐视不理.同时,中国的户籍与居民公共怎么写作权利挂钩的制度体系也限制了他们追逐公共利益最大化的流动性,以间接税为主体的税制结构也决定了资本税后利得并不会与商品税税负同步变化,并且,“一刀切”的税制环境下,地方政府税收调整的空间非常有限,企业纳税人对公共怎么写作成本并不敏感,可以说,中国地方政府间不存在“利维坦”式的竞争关系.于是,以追逐权力最大化为目标的地方政府在配置公共资源时往往追求短期效益更大的、对资本更有吸引力的基础设施投资,这种投资积极性很容易让地方突破预算约束,导致预算内支出和预算外资金规模的膨胀.

2.中国式财政分权不符合“利维坦”模型的分权检测设

“利维坦”模型对财政分权的最初检测设要求,支出和税收的分权应该是步调一致的,即各级政府财权与事权是对称的,各级政府都能够独立地承担财政平衡的责任.中国式财政分权的结果显然不符合这一检测设的要求,财权上收、事责下放导致级次越低的政府财政平衡和预算约束的压力越大,在事责划分不明晰的情况下,上级政府往往凭借其具有的行政优势,即掌握了政治市场竞争的“指挥棒”,将责任层层下放,地方政府必须突破自有收入的限制,以求得更多的资源才能满足履行职责的需要.他们主要通过两种途径突破预算的限制：一是政府间的预算外收入“共谋”,表现在各级政府预算外资金规模的持续膨胀,由于地方很难通过调整税收制度来获得更多的税收,预算内收入分权的办法对地方产生了较强的约束,但地方拥有制定和调整预算外收入政策的权力,使其获得了突破预算平衡的办法；二是地方支出的“粘纸效应”,由于转移支付在地方支出中的比重较大,且最具增长潜力的均等化转移支付以地方支出需要作为核算转移支付规模的重要指标,对地方争夺这一“公共池”资源展开竞争.由于和地方之间存在着严重的信息不对称问题,在测算对各地转移支付规模时,更多的是考虑了更好量度的因素,如人口、经济规模和上年支出基数等,忽略了深层次的、难以量度的因素,如地方财政支出绩效、财政努力等.于是,地方间竞争的主要方式不是提高支出效益,而是增加支出的基数,结果必然导致支出规模远远超出其自有收入规模.

(二)政策建议

财政分权最大的意义在于,通过发挥地方政府的“信息优势”来提高公共资源的配置效率,然而,如何保证地方政府不偏离地方选民的公共需求则是这一问题的关键.中国正在致力于预算化的建设,人大的预算权力正逐渐得到加强,通过部门预算的逐步公开,纳税人对政府的监督环境正逐步得到改善.但在行政集权体制不改变的前提下,除了改革“游戏规则”,即现有官员“政绩”评价办法,财政分权体制的设计就显得尤为重要了.一是要逐渐减少直至取消预算外资金,中国政府的资源配置权力绝不仅限于财政资源,还包括土地、国有资产以及行政权,未来应将包括地方政府的“土地财政”（第二财政）和市场融资（第三财政）纳入预算管理；二是应进一步推进预算化建设,将政府年度预算上升至法律的高度,将各财政年度预算法案的制定和审查纳入人大工作范畴,通过合理调整人大机构的构成,增设常设机构负责各项预算提案的初审乃至提案准备工作,充分发挥立法机构的作用,逐渐形成“自下而上”的监督机制,改变过去在政府与选民间存在的严重信息不对称状况；三是在现行政治体制基础上,继续坚持税收集权的改革思路,由于“以手”机制对地方政府形成的激励有限,“经济人”政府的公共决策容易偏离地方选民的需求偏好,这需要通过合理的转移支付制度,对地方财政资源的使用实施有效的监管和引导；四是合理、明确地界定各级政府的事权,和省级政府应负担更多的基本公共怎么写作的供给和均等化的责任,只有将这一责任在更高级次实现统筹,才能从根本上破除户籍与公共怎么写作挂钩的问题；五是改进和完善财政转移支付制度和结构,财力性转移支付不但要考虑均等化职能,还应加入激励性因子,减弱转移支付“养懒人”的效应,将专项转移支付与全国性基础公共怎么写作均等化挂钩,制定一套规范的资金拨付的评估体系,减少行政干预的影响.

［11］ 范子英,张军.粘纸效应：对地方政府规模膨胀的一种解释［J］.中国工业经济,2010（12）：5-15.

［12］ 孔刘柳,谢乔昕. 财政分权对地方政府规模影响的区域差异实证［J］.上海经济研究,2010（2）：20-25.

［13］ 孙琳,汤蛟伶．税制结构、“财政幻觉”和政府规模膨胀［J］．财经大学学报,2010（11）：1-4.

责任编辑：萧敏娜

收稿日期：2011-12-26

作者简介：秦 强（1980-）,男,广西南宁人,广西财经学院财政与公共管理学院副教授,经济学博士,研究方向为财政分权理论与实践研究.