财政法视角下的公共财政界定

*本文系全国教育科学“十二五”规划2011年度课题“公共教育财政适应国家财政体制改革与法律化研究”（项目编号FFB110011）的阶段性成果.

［作者简介］任际,辽宁大学法学院教授、博士生导师.曹荠,辽宁大学法学院博士研究生.

①理论上对公共财政的争议是很大的,如对公共财政的称谓、方式、理论内容都有不同见解,也有学者明确认为公共财政学说已经是一个落后的理论.笔者注意到了关于财政的不同的经济学看法,但本文仅从财政的公共支出存在内容看待该问题,暂不涉及这方面的争议.

②中国十六届六中全会更加明确地提出了建立公共财政体制的要求,中国第十七次代表大会又提出了公共怎么写作均等化和完善公共财政体系的工作目标.

摘 要 ：公共财政由于具有积极分配财政资源的特殊属性,在促进和谐社会建设、促进社会公平分配等方面有着不可估量的作用.随着我国总体经济方式的调整,财政实践中已基本形成公共财政的思路与目标,财政方式也已随之发生改变,财政干预的活动方式也发生改变.财政法作为主要调整公共财政关系的法律,对保障公共财政具有重要作用.由于财政法理论的特殊性,它不能简单地等同于或借用经济学上的一般分析,财政法视角下的公共财政的界定是财政法首要的问题.财政法理论需要尽快或更多注意公共财政的建设目标与进程,并作为财政法基础理论建构的内容.

关 键 词 ： 公共财政公共产品保护财政法

中图分类号：DF43文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）03-0056-07

在国外,尽管理论研究中对公共财政有着诸多的争论,①但现实中涉及公共财政方面的实践则不断发展变迁,并在财政范围中已占有优势地位.在国内,从计划经济体制向市场经济体制转型之历程已有30多年,财政模式发生了很大变化,现在不仅明确提出了“建立公共财政制度”的基本要求,而且确定明确的改革与发展方向,即“围绕推进基本公共怎么写作均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系” .②由此,实现公共财政目标建设,已成为财政建设的重大使命.财政法研究应当从其特有视角出发对公共财政进行属性特征的法律界定,而不能简单地套用经济学的一般分析.

一、 对公共财政的基本认识

在对公共财政的范畴界定中,财政法有特有的分析视角,但中国财政法理论研究对这种财政现实尚不敏感,目前也较少有这方面的分析研究.即使涉及公共财政的分析,也反映出对公共财政概念虽有不同表达,但基本还是依照引入或套用的内容所进行的概括或转述,公共的财政法体系论证也还处于起步阶段.

从总体上看,国内的财政理论对于公共财政认识有不同的见解,但在看待公共财政必要性的思路上是基本一致的,即深化财政体制改革需要建立公共财政的基本框架；目前公共财政不仅开始形成,而且已成为改革的需要与现实.

公共财政在国内的讨论开始于20世纪90年代的后期与本世纪初期,并且受到国外研究的很大影响.③有学者认为,公共财政是指国家为市场经济提供公共怎么写作而进行的分配活动；④有学者认为,公共财政是以市场失灵为存在前提,是政府以政权组织的身份,依据政治权力,等为市场经济提供公共怎么写作而进行的分配活动,具体的是以市场失灵为范围的,为市场提供公共怎么写作的需要为目的的一种政府分配行为；⑤针对财政与政府行为,有观点提出公共财政强调的是政府及财政必须为市场提供公共怎么写作；⑥还有观点认为,公共财政是为了社会主义市场经济这个战略目标而提出的,它是政府实现其职能怎么写作的理财系统 .⑦这些见解基本都认为政府是财政行为的主体.⑧

当然,还必须注意另一些观点,最有代表性的是陈共教授对公共财政的不同意见,他认为公共财政的提法已经过时,而且这种提法就是一种“拿来主义”；郭庆旺等学者也是持有质疑观点的,指出“按照市场的自我调整程度从高到低或者国家的经济控制程度从低到高排序,这一连续体上国家可作如下表示：共用品国家→宏观经济稳定国家→社会权利国家→发展国家→社会主义国家”.⑨关于这方面的研究与争论,至今一直在继续.

③虽然围绕公共财政的做法在中国的时间更早一些,但在中国引入公共财政概念的时间并不很长,并且还有不同的见解.法学领域涉及这方面的研究更晚,至今亦很少涉及.

④参见张馨：《公共财政论纲》,经济科学出版社1999年版.

⑤参见陈共：《财政学》,中国财政经济出版社1999年版.

⑥参见郭代模：《论中国特色公共财政体系的构想》,载《财贸经济》2000年第2期,第24页.

⑦参见贾康：《亚洲金融危机与中国的积极财政政策》,中国财政经济出版社2001年版.

⑧笔者认为,政府经济行为中最重要的就是财政行为,其中也包括政府从行政角度进行的财政行为；由行为性质决定,财政法对政府经济行为规范不是行政问题或行政法问题.因篇幅不赘述.

⑨郭庆旺等：《公共财政的若干问题》,载高培勇主编：《公共财政：经济学界如是说》,科学出版社2000年版,第119页.在实践中,中国的财政现实已随着经济方式的改革调整发生了改变.运用财政政策占有一定的国民收入初次分配的比例份额已经较小,如政府干预财政的方式发生了改变.具体说,在社会资产领域,发生了国有资产的改制或转制的情况；在财政干预方面,财政对市场介入有逐渐减少的趋势,并且既使是作为干预性的财政介入,也被有人主张为应当规范在“提供公共物品的必要限度之内”；尤其在财政来源方面,税收成为了财政收入的主要来源,并且征收依存度很高.实践还表明,对于公共财政的基本态度已经逐渐重视,政府已经进行了大量的公共财政实践探索与建设.然而,财政收支在国民收入再分配的份额却很小,这与改善财政收入差距、提供社会公共产品、实现社会公平正义的要求是有差距的.实际上,社会公平发展需要建立国民收入再分配的公共财政制度安排,在财政的改革发展中也仍然需要加大或加快国民收入再分配的步伐,公共财政是这一改革和制度建设的重点问题.

国外对公共财政的研究是比较早的.亚当•,斯密早在《国民财富的性质和原因的研究》中,系统地论述了财政支出、财政收入和公债对社会财富的影响,而且基本上把财政看做是国家事务,如将社会安全、国家安全、承担与维护公共建设作为财政的公共支出部分.在19世纪70年代,瓦格纳则确认了财政是国家怎么写作部分,政府应当通过财政分配改善社会分配不公的思想.其后的经济学者运用不同的分析方法研究了财政的公共性、社会性等问题.1936年,凯恩斯在其最著名的代表作《就业、利息和货币通论》中认为,政府在宏观经济稳定与解决市场缺欠问题上可以发挥作用,可以通过政府干预来提高社会的消费倾向,如政府可以对失业问题、经济增长问题发挥财政政策影响,财政政策是国家对经济干预的主要手段.此时,公共财政开始具有了现代财政分配关系的一些基本内涵.直到20世纪50年代,马斯格雷夫明确认为,市场是需要政府的政策加以影响的,因为市场机制本身不能充分或全面地发挥全部的作用,进而提出了与财政有直接关系的政府的三大职能,即资源配置职能,如对于生产与消费及市场进行调节；收入分配职能,如对社会财富分配进行调节；经济稳定职能,如对经济增长进行调节,形成了明确的现代公共财政的理论框架.

20世纪80年代以来,涉及公共财政的思想认识有了不同的发展,以布坎南为主要代表的学者以经济机制为核心,寻找政府干预与市场机制的结合点,将政府财政职能问题的探讨推向了公共领域；而以克鲁格曼和斯蒂格利茨等人为代表的新凯斯主义则强调政府对市场的适度干预.如2009年金融危机以后,克鲁格曼曾撰文以教育为例,解释美国经济成功的原因,进而认为19世纪美国的基础教育普及领先,20世纪初的“高中革命”又把美国带入一个全新的水平,第二次世界大战以后,美国又在高等教育方面确立了地位.教育的崛起很大程度上是公共财政的崛起.在此,克鲁格曼驳斥了那些认为任何政府开支都是浪费纳税人金钱的观点.这反映出美国的一些经济学家对于美国政府公共财政行为的某些看法,也可以说明美国财政影响公共事务和公共财政的明显事实.所以,虽然对政府是否介入市场以及对财政干预存在不同的看法,但是,公共财政的职能作用和必要性仍然是被普遍认可的.