优化财政支出结构与推进民生财政

经过30多年的改革开放,我国财政已经完成从“生产财政”向“公共财政”的转变,而近些年,随着公共财政建设的不断完善,民生问题被提到完善公共财政建设的突出位置,即所谓民生财政.民生财政是公共财政的延续和深化,围绕民生问题,如何调整财政支出结构,就是今后一个时期财政支出结构优化的总体要求.

政府职能与财政支出结构

长期以来,按照政府职能来划分财政支出结构是分析我国财政支出结构演变的主要做法.2007年,为适应社会经济发展和财政支出结构新变化的客观要求,我国实行新的政府收支分类改革,使现有的财政支出科目在结构上比原先的财政支出科目发生了较大变化.因此,在这里分两个阶段来分析我国财政支出结构的变化情况.

1978～2006年的财政支出结构变化.由表1可知,1978年我国的财政支出为1122.09亿元,其中经济建设支出占财政支出的64.1%,科教文卫支出占财政支出的13.1%,国防支出占财政支出的15.0%,行政支出占财政支出的4.7%,其他支出占财政支出的3.2%.由此可知,改革开放初期,我国财政支出主要用于经济建设方面,表现出比较明显的“生产财政”的特点.

此后,财政支出结构发生比较显著的变化,由于我国经济的快速增长,到1990年,财政支出规模达到3083.59亿元,经济建设支出占财政支出的44.4%,科教文卫支出占财政支出的23.9%,国防支出占财政支出的9.4%,行政支出占财政支出的13.4%,其他支出占财政支出的8.9%.对比1978年的财政支出结构,1990年经济建设支出占财政支出的比重下降了19.7%,国防支出占财政支出的比重下降了5.6%,而科教文卫支出占财政支出的比重上升了10.8%,行政支出占财政支出的比重上升了8.7%,其他支出占财政支出的比重上升了5.7%.

20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济体制的建立,资源配置由市场配置起基础性作用的机制开始形成,我国社会经济结构发生了深刻的变化,相应财政支出结构也在发生深刻的变化.2000年,财政支出规模达到15886.50亿元,其中经济建设支出占财政支出的36.2%,科教文卫支出占财政支出的27.6%,国防支出占财政支出的7.6%,行政支出占财政支出的17.4%,其他支出占财政支出的11.2%.对比1990年财政支出结构,2000年经济建设支出占财政支出的比重下降了8.2%,国防支出占财政支出的比重下降了1.8%,而科教文卫支出占财政支出的比重上升了3.7%,行政支出占财政支出的比重上升了4.0%,其他支出占财政支出的比重上升了2.3%.

进入21世纪后,财政支出规模迅速扩大,财政支出结构继续变化,到2006年,财政支出40422.73亿元,其中经济建设支出占财政支出的26.6%,科教文卫支出占财政支出的26.8%,国防支出占财政支出的7.4%,行政支出占财政支出的18.7%,其他支出占财政支出的20.5%.对比2000年的财政支出结构,2006年经济建设支出占财政支出的比重下降了9.6%,国防支出占财政支出的比重下降了0.2%,而科教文卫支出占财政支出的比重下降了0.8%,行政支出占财政支出的比重上升了1.3%,其他支出占财政支出的比重上升了9.3%.

可见,1978～2006年期间,我国的经济运行由过去长期实行的计划经济模式已经向市场经济模式转变.在这种经济转型的过程中,随着市场化机制的不断完善和国家调控职能、调控范围和调控手段的变化,各级政府直接干预经济的职能逐步弱化,宏观管理经济和运用经济杠杆调节经济运行的职能日益增强,财政支出范围逐步缩小,财政生产性支出的功能不断弱化,市场配置资源功能不断增强.这表明,我国财政支出结构经过改革开放以来近30年的发展变化,已突破了传统的偏重于经济建设的“生产财政”模式,特别是进入21世纪以来,明显向提供公共怎么写作和实施财政宏观调控为主要内容的结构转化.财政支出范围、项目发生了相应的转变,政府介入经济运行的范围及方式都与计划经济体制下产生了较大差异,财政支出模式实现了向公共财政的转变,已经具备了公共财政的典型特征.

2007～2010年的财政支出结构变化.为了深化我国公共财政体制的建设,也使我国财政支出结构更能反映社会经济发展变化的要求,并且与国际上其他国家的财政支出结构具有可比性,从2007年起,我国对财政结构进行重大调整,按照国际通行的惯例,将财政支出结构按政府主要职能活动分类.我国政府支出功能分类设置一般为公共怎么写作、外交、国防、公共安全等大类.

从表2可以看出,2007年一般公共怎么写作支出8514.24亿元,占财政支出的17.10%；外交支出215.28亿元,占财政支出的0.43%；公共安全支出3486.16亿元,占财政支出的7%；教育支出7122.32亿元,占财政支出的14.31%；科学技术支出1783.04亿元,占财政支出的3.58%；社会保障和就业支出5447.16亿元,占财政支出的10.94%；医疗卫生支出1989.96亿元,占财政支出的4%；环境保护支出995.82亿元,占财政支出的2%；城乡社区事务支出3244.69亿元,占财政支出的6.52%.2008年和2009年几项主要财政支出各自占财政支出的比重与2007年相比,变化不是很大.2010年,全国财政支出结构得到进一步优化,重点支持了教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化等民生方面的支出.

我国现行财政支出结构存在的问题

经历2008年波及全球的金融危机后,我国经济在世界经济逆势中发展壮大,但世界经济运行的不确定性、全球性的能源紧张、气候变暖、经济低迷和就业问题引发的贸易保护主义及主要发达国家的经济发展战略调整,使得我国经济增长模式必须与时俱进地进行战略性结构调整.因此,要按照全面、协调、可持续发展的要求,在继续实施积极财政政策的前提下,合理控制财政支出规模,优化财政支出结构,加强和改善财政宏观调控,积极发挥财政支出政策在稳定经济增长,开拓国际国内市场、优化产业结构、协调区域经济发展等方面的作用.但是,我国现行财政支出结构存在的问题是：一方面,必须保证的和增加的一些财政支出水平仍然较低或支出不到位；另一方面,财政依然承担着一些不应由其承担的开支和某些财政支出水平偏高.

财政教育支出仍不能满足社会经济发展的需要.尽管我国经济在最近几年获得了迅速增长,财政支出的增长速度甚至超过经济增长速度,但从2007～2010年的四年期间,财政用于教育方面的支出占财政支出的比重没有明显增加.2010年我国GDP达到397983亿元,按照现行汇率计算折合5.8万亿美元,已经超过日本的GDP而位居世界第二,而2010年我国财政教育支出为12450亿元,占2010年GDP的比重为3.1%,与世界平均5.1%的水平及发展中国家4.0%的水平相比,仍然存在相当的差距.所以,现阶段我国财政教育支出水平还是偏低,仍不能满足社会经济发展的需要.

财政用于社会保障支出的水平偏低.近年来,随着经济的快速发展,我国社会保障体系得到进一步完善,在全国范围内,各地城市社会保障体系和农村社会保障体系都在不断完善之中,在部分发达地区,城乡一体的社会保障体系也在建设之中,在“十二五”期间乃至在2020年之前,我国的社会经济结构会处在一个急剧变化的时期,社会保障制度也会在不断完善当中,从目前我国财政支出用于社会保障支出的比重达到10%左右的水平来看,较20世纪末不足2%相比有相当大的提高,但与发达国家这一比重达到30%甚至更高的事实相比,我国财政用于社会保障支出的水平依然是明显偏低,而财政用于社会保障支出水平偏低对社会经济的协调发展和完善市场体制产生不利影响.因此,增加财政用于社会保障支出的规模和完善社会保障制度是改善民生的根本措施.

行政管理费急剧膨胀,加重了财政负担.从我国财政支出结构的发展变化来看,行政管理费支出占财政支出的比重从1978年的4.7%上升到2006年的18.73%,行政管理费开支的规模呈现了一个不断增大的趋势,虽然随着社会经济的发展,这种行政管理费的增加有其必然性,但是长期以来行政管理费增长速度过快,有的时期甚至超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度,已经成为人们最为关注的问题之一.行政管理费支出内部结构不合理主要表现在：财政供养人员日益膨胀,导致基层政府财政困境日益严重；在公车消费上讲排场、比阔气,用车不仅档次高,而且不计成本,导致公车消费规模越来越大；公款吃喝浪费惊人,消费规模越来越大,档次越来越高；会议次数多、档次高,规模也越来越大,浪费了大量的财政资金；利用公款出国名目繁多,豪华程度越来越高.

优化财政支出结构的思考

经过30多年的改革开放,我国财政已经完成从“生产财政”向“公共财政”的转变,而近些年,随着公共财政建设的不断完善,民生问题被提到完善公共财政建设的突出位置,即所谓民生财政.民生财政是公共财政的延续和深化,围绕民生问题,如何调整财政支出结构,就是今后一个时期财政支出结构优化的总体要求.因此,未来我国财政支出结构调整和优化的基本思路是：财政支出要体现公益性、公共性和公平性,即在增加基础设施建设等公共项目支出的同时,增加对文教科卫、社会保障、保障性住房、环境保护及增加人们收入方面的开支,压缩不合理的行政管理费开支.从现行的财政支出结构来看,我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面：

财政支出结构优化的方向.在未来相当长的时期内,财政支出结构优化的方向是有利于践行民生财政的理念,建立民生财政的运行机制和模式.所谓民生财政,就是在财政支出中,用于公共基础设施、教育、医疗卫生、社会保障和就业、环保和公共安全等与民生密切相关的财政支出占有主导地位.应当说,经过这些年来的公共财政建设,财政用于民生方面的支出显著增加,民生状况得到了积极改善.但是,民生问题具有明显的阶梯性,当低层次的民生问题得到解决以后,较高层次的民生问题又会成为客观现实问题,而且民生问题具有动态特征,这就要求财政支出必须依据民生需求的阶梯性和动态性,不断调整其结构以满足民生需求.首先,财政支出结构调整的着力点是增加就业,这是改善民生的基本前提,也是促进经济增长的有力保障；其次,进一步完善社会保障制度,继续在养老、医疗、特殊人群基本生活保障等方面提供财力支撑,这是建设和谐社会的必要条件；最后,统筹城乡协调发展,支持构建改善民生的长效机制,在全社会的范围内促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标.

以民生财政为导向,增加财政“三性”方面的开支.这里所说的财政“三性”方面的开支是指财政支出的公益性、公共性和公平性.财政支出的公益性是指财政支出既要讲求经济效益,也要讲求社会效益,当经济效益和社会效益发生冲突时,要以优先考虑社会效益,这是对财政支出要体现公益性的本质要求.财政支出的公共性是指财政支出要在基础设施、科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等影响到我国社会共同利益和长远利益方面的支出,而且随着我国经济和政府财力的增长,这些支出所占的比重还要呈上升的态势.财政支出的公平性是指财政支出要在区域经济发展之间、人们收入分配之间和安排财政支出项目之间权衡利弊,努力保持平衡,即通过财政转移支付制度的完善,使政府的财力配置实现均衡；通过社会保障支出政策的调整、增加低收入人群的收入和实行差别的财政补贴政策来调节人们收入之间的差距；通过财政支出项目的调整,增加与民生相关的支出.

财政投资结构需要进一步优化.在我国经济强劲增长的背景下,政府财政投资必须保持一定的增速,才能满足社会经济发展的客观需要.目前,我国社会经济结构处于急剧变化的时期,政府财政投资规模依然十分庞大,由于近些年应对世界性金融危机对我国经济的冲击,我国实施了积极的财政政策,而政府财力毕竟有限,这就形成了各种形式的政府显性和隐性债务.例如,政府连续几年大规模地发行公债,使2010年我国的公债依存度达到2.7%,接近欧盟确定的3%的安全警戒线；地方政府为了促进当地社会经济发展,成立了各种有政府背景的融资公司进行投融资,形成了规模巨大的或有地方债务.因此,我国财政投资结构优化的关键问题是如何化解政府债务风险的问题,除了那些外溢性、公益性非常强的一些公共基础设施的建设资金由政府预算安排或偿还外,其余的财政投资要通过投融资渠道筹集资金,这就必须对现有政府债务规模进行控制,对政府债务结构进行优化：正视政府债务风险,各级政府要建立政府债务风险预警机制；赋予省级政府一定的融资权,不断完善我国政府的投融资体制；加强财政监督,对政府债务实行分类管理,严格控制政府融资规模；加强政府债务的规范管理,规范和完善各级具有政府支持背景的融资公司和政府的契约关系.（作者为财经大学财税研究所所长、教授）