由地方政府自行发债试点扩容引发的

【摘 要】2013年7月4日财政部对于地方自行发债试点进行扩容,地方政府自行发债的道路又向前迈了一步,对地方政府自行发债将会产生重要的意义.同时,在地方政府发债的过程中,不可避免的存在一些相关问题.文章从地方政府自行发债产生的现状入手,对地方政府自行发债存在的积极意义加以肯定,并客观阐述了当前地方政府发债存在的缺乏债务约束、债务筹集资金用途不规范、债务偿债风险大等问题.最后,通过对这些问题的分析提出了建立专门债务预算、评级机制、信息披露制度等相应的建议.

【关 键 词 】地方政府；自行发债；债务危机；信用评级体系

根据财政部近期发布的《2013年地方政府自行发债试点办法》,在首批试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市之外,经国务院批准,江苏省和山东省在今年也加入到自行发债试点的行列中.至此,我国地方政府自行发债试点已扩至6个省市.这也是自2011年地方政府自行发债的闸口开启之后,自行发债试点省市的再次扩围,在社会各界引起强烈反响.

一、我国地方政府自行发债试点的发展历程

自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制.我国地方政府举债融资有一个演变发展的过程.1998年亚洲金融危机期间,国务院决定增发国债,由财政部转贷给省级政府,用于地方的经济和社会发展建设项目.2009年国际金融危机期间,为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案中配套资金不足的问题,国务院同意由财政部写作技巧发行地方债券.2011年,经国务院批准,上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展地方政府自行发债试点.

此次财政部最新发布的《2013年地方政府自行发债试点办法》指出,试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理,全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额.2013年度发债规模限额当年有效,不得结转下年.发债定价机制包括承销和招标,具体发债定价机制由试点省（市）确定.试点省（市）发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准,采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率.

在2011年地方政府自主发债试点刚启动时,试点省（市）政府债券期限为3年和5年,而后在2012年,债券期限扩充至3年、5年和7年.最新的《2013年地方政府自行发债试点办法》中政府债券期限也为3年、5年和7年,试点省（市）最多可以发行三种期限债券,每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%（含50%）.

此番地方发债试点扩容是推进自行发债试点对改革和完善目前财政体制和发展债券市场方面的一次重要尝试,这一举措不仅在当前经济弱势拖累各地债务压力情况下,有着短期拓宽地方政府资金来源,化解债务风险的现实意义,更为重要的是可进一步推动地方政府自主发债的进程,从而成为加快我国财税改革、信用体系建设、金融市场改革等问题的推手.

二、地方政府自行发债的现实意义

地方政府自行发债对地方政府进行项目融资,推进城市基础设施建设,防范金融风险和财政风险有着非常重要的作用.地方政府自行发债将能够更好地发挥政府直接融资的优势,并为进一步发展直接融资积累经验,带动其他类型债权融资的发展,有效促进地方政府隐性负债显性化,促进地方政府融资逐步走向阳光化、市场化.

(一)有效缓解地方政府财政压力

地方政府自行发债试点,无疑可以缓解地方财政的紧张,增强地方财政支出能力,地方融资平台贷款的偿付能力有望提高,地方政府保障房投资可以加快,从而改变部分地方政府由于缺钱而使得保障房开工后难以施工的局面.虽然此次试点扩容选择的仍然是经济发展较快的东南部省市,对于真正缓解中西部地区的债务风险实质意义有限.但在此政策助力下,地方政府发债将促进地方政府融资手段更加多元化、灵活化,在缓解地方政府的当期偿债压力有着不可替代的作用.当前地方政府过度地依赖土地出让金获得财政收入,通过地方债发行可缓解土地财政依赖度,从而化解土地财政收入和房地产调控压力之间矛盾,促进地方政府更重视当地经济发展方式的转变.同时,选择在东南部省市展开地方政府自行发债的试点工作能够更好的积累相关经验,对于今后进一步开展地方政府自行发债工作提供有力帮助.

(二)规范地方政府的财政管理体系

此次地方政府自行发债试点扩容是在2011年上海市等四个地区试点发债顺利进行后的进一步举措,今后还将有更多的地方政府可以通过金融市场发债来解决财政支出问题,这对于规范地方政府的财政管理体系具有重要意义.地方政府当前过多依赖不透明和随意性较强的专项转移支付解决财务支出的问题有望缓解,地方政府将可以更加自主地根据本地财政事务需求通过市场化的方式举债,而这种激励约束相容的机制无疑有利于促进地方政府财政支出的效率提高；其次,大规模的地方政府债券自行发行,还有利于促进地方政府信用体系的建设.如《办法》规定,应“及时披露本省（市）经济运行和财政收支状况等指标”.这表明地方政府要自行发债,就必须提升政府信息发布的及时性、透明度,而这无疑有利于增强社会对政府行为的监督,政府的信用水平也将得到市场化的检验.

(三)促进我国金融市场的改革

由大规模地方政府债券发行催生的地方政府信用体系的建立将对我国金融市场的改革和经济结构的调整产生积极的意义.目前我国企业债券市场上占主导地位的并不是真正的企业债券而是准市政债券.在现行的企业债券管理体制对企业债券额度的约束下,准市政债券对额度的挤占阻碍了企业债券的发行,地方政府融资平台发行企业债券更是一些具有地方政府背景色彩的企业在发行债务,使得许多债务既弄不清其真实规模和风险水平,也无法清晰地处理债务链条关系.因此,允许地方政府直接融资将对企业债券的发展起到积极的推动作用.同时,地方政府债券发行使得传统不透明的地方融资平台贷款规模将逐渐减少,我国地方政府主要凭借贷款来推动投资项目建设的路径依赖将减轻,这有利于降低我国货币增速,降低我国中长期通胀压力. （四）避免地方政府出现债务危机

自08年金融危机以来,我国的地方政府债务增长迅猛.根据最新审计署统计数据显示,截至2012 年底仅36个地方政府本级政府性债务余额高达38 475.8亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%.地方政府大多以地方政府融资平台作为融资主体,资金来源较为单一,根据审计署统计数据显示,2012年底债务余额中,融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%,仍是主要的举借主体.融资平台公司和其他单位债务余额增长较大,分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元,增长比率分别为22.50%和32.42%.从债务资金来源看,2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%,仍是债务资金的主要来源.可见地方政府对于银行贷款依赖性仍然很强,政府私下融资选择向银行贷款,对银行冲击压力较大,容易形成不良资产.地方政府自行发债扩宽了地方政府融资渠道的正规途径,通过将地方政府自行发债与地方融资平台发债相结合,可以促进地方政府融资手段的多样化,有效改善地方政府融资结构,促进地方政府债务显性化管理.地方政府自行发债将使市场各方能快速、准确地了解地方政府的债务规模,促进各级地方政府债务逐步由隐性向显性转变,有效控制债务风险,减小地方政府出现债务危机的可能性.

三、地方政府自行发债面临的问题

经过近两年对地方政府发债试点进行债券发行的分析,根据其销售情况来看是较为成功的,但这不能忽视地方政府自行发债可能所带来的问题.笔者认为,地方政府自行发债可能带来的问题主要体现在以下方面：

(一)缺乏债务约束导致举债过度

由于地方政府自行发债对于改善当地改善市政基础设施有一定的刺激作用,我国地方政府官员又存在着短期业绩指标导向,这样的情况往往会导致债务期限和任期制出现不匹配,使得地方政府缺乏足够的债务约束.由于单一的政府成员不会对地方政府债券承担具体的偿债责任,即使债务出现无法偿还等问题,债权人也无法将偿债责任追究到政府成员个人身上,因此每位政府成员都有无节制发债的动机.地方政府若是毫无节制的发行地方债,很有可能导致整个国家债务的失衡或失控.

(二)债务筹集资金用途不规范,收益难保证

地方政府的债务因素和其区域经济规模是密切相关的,通过发行地方政府债券可以使政府获得除正常财政税收之外的收入.然而,如果地方政府债务水平过高,高于其经济发展,财政收入水平,就很可能导致政府信用度降低,造成巨大的潜在风险.欧洲债务危机所带给我们的经验和教训是深刻的,政府信用一旦丧失,对市场信心可以说是致命性的打击.此外,中国一些地方政府政务不够公开,决策是不够的,项目资金的交易往来也没有足够的透明度,项目的效益难以得到保证,民众也很难监督地方政府债券筹集的资金是否能够合理的使用在需要的项目建设上而不被挪用.

(三)宏观调控两大政策易受影响

我国在以经济建设为中心不动摇的理论指导下,通过财政政策和货币政策两大手段对宏观经济进行调控.从财政政策角度来看,无论政府实施何种财政政策,都与当地政府的合作是分不开的.若是地方政府只关注自身的政绩增长和地区经济发展建设,盲目扩张地方政府债券,会使得的财政政策很难得到落实,出现双方目标不一致的现象.只有地方政府与政府目标一致时,财政政策才能得到充分实现.从货币政策角度来看,央行的货币政策主要通过调节市场上货币供给来实现宏观调控,但如果地方具有举债权和发债权,将会通过地方政府债券有意无意的影响到市场上货币存量的供应,从而影响该地区的投资和消费结构,进而影响整个社会的总供给和总需求.

(四)地区间经济差距可能进一步拉大

当前,我国地区间经济面临的一个比较严峻的问题是地区间经济差距过大,东部沿海城市经济发展迅猛,项目资金充足,偿债能力优良,而西部经济欠发达地区则面临筹资筹不上,有项目缺资金的现象.但是,11年首次进行地方政府自行发债试点选择的上海市、浙江省、广东省、深圳市四个试点以及此次扩容的江苏省和山东省两个试点均是经济发展较快的省市,其发行地方政府债券的条件比较成熟,政府信用良好,发行地方政府债券可以更好的促进本地区经济发债,而经济欠发达地区不仅发行债券的限制条件多,甚至短期内不具备发债资格,而且一旦地方债能够跨区域购写,还可能导致资金的跨区域流动,进一步拉大地区间经济差距.

(五)偿债风险大,易出现“借新债还旧债”局面

发行地方政府债券不同于发行企业债券,其筹集上来的资金用途要有特定的条件限制：比如资本项目的使用受益期间要足够长,资本项目在一定程度上要具有公共物品的特征,同时,根据资本项目的投资预期收益的现值要高于债券的本金和利息的现值,只有这样,由于资本项目产生的债务资金才有安全的偿债能力.但就目前中国地方债的现状而言,地方政府债务投资的往往是城乡电网、廉租住宅、道路交通等建设周期长、见效慢且利润率低的基础设施.长期的基础设施投资期,地方债使用上的不完全可控性,很有可能会增加项目利润率的波动风险,一旦出现地方债使用效率不高,项目利润率低下,造成资本项目的收益不足以偿还巨额的地方债产生的本金和利息,非常容易形成“借新债还旧债”的局面,使得债券利息的额度越来越大,形成“滚雪球”的债务模式,严重增加了地方政府债务负担,甚至会使地方政府陷入债务危机.

四、解决地方政府发债问题的建议

虽然目前地方政府自行发债面临一些问题,但若是能合理的进行约束和监督治理,并不是不可解决的.

(一)建立专门债务预算

地方政府应当探索建立专门针对地方政府自行发债的债务预算.目前地方发债的还本、还息和资金使用都分散在公共财政的各个方面中,没有形成一个完整体系,也分不清哪些资金来源于债务.近年来财政对债务的依存度有所增加,且财政支出规模的刚性增长和财政制度的变革未来还将会持续对地方发债造成压力.过去财政收入的高增长主要来源于税收增长,特别是进口环节税收和所得税比重近年来不断上升.地方政府自行发债若能成为新型的政府收入方式,则必须专门针对地方债建立债务预算,形成一个完整体系,以杜绝地方政府债务危机的出现.同时,我国也可以尝试将保险机制引入地方政府债券中,鼓励地方政府购写商业保险,同时鼓励资金雄厚的大型保险公司推出地方债保险怎么写作,以预防地方债务危机. （二）建立地方政府评级机制

国外多年的评级经验表明,在健全的评级机制下,投资者可以根据信用评级水平进行合理投资以在最大程度上保证资金本金安全.我国作为世界上最大的发展中国家,信用评级业务发展相对滞后,但我国可以借鉴国外权威机构经验或者直接聘请国外权威评级机购,对我国地方政府债券进行评级,使国内的信用评级标准和方法与国际接轨.同时积极吸取发达国家在信用评级业务方面的经验,建立专门的地方政府评级机制,待时机成熟时建立我国本土的信用评级机构.在建立和规范信用评级制度之后,我国政府可以根据不同评级水平的地方政府制定不同的制度要求,如在债券期限,债券额度,债券利率等方面,并以此确保地方政府能够合理分配资源和开支,自行发债筹集到的资金能够合理运用和投资.

(三)建立地方政府信息披露制度

企业若是要发行债券,需要向公众披露相关事宜,如公司财务状况,经营成功,债券筹集资金用途等,公众则可根据相关信息进行投资.类似的,地方政府要自行发行债券,就应向公众披露独立的财务报表,如资产负债表、利润表,流量表等内容.这样才能使投资者更加客观的分析当地政府的信用状况.建立地方政府披露制度最大的难度在于实际工作的操作,无论是从时间上还是内容上都需要很大的努力.除了基本的财务报表,地方政府发行债券还要对外披露相关的募集资金用途、偿债计划和措施等等,即要建立一个比较系统的信息披露制度.同时,在当前信息化的时代里,政府应充分利用网络例如微博,论坛等平台及时和社会公众进行沟通,并及时列示相关公告信息,使得公众可以随时知晓地方政府债券筹集资金投放项目的最近进展情况并予以监督.换句话说,就是让地方政府债务公开化,进而保证广大投资政府债券公众的权利和利益.