土地财政对经济增长的影响机理

摘 要：20世纪90年代以来,在经济迅速发展的同时,中国进入了经济转型期快速城市化的阶段,土地财政规模得以扩张,成为影响中国经济增长中的重要因素,也成为学术界所讨论的焦点问题.从土地财政的收入来源入手,分析土地财政对经济增长的影响机理,为探索土地财政合理推动地方经济增长的模式提供一定的理论基础.

关 键 词 ：土地财政；经济增长；影响机理

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0085-02

引言

20世纪90年代以来,在经济迅速发展的同时,中国进入了经济转型期快速城市化的阶段,土地财政规模得以不断扩张和发展,增加了地方政府的财政收入,以此补充了地方财政的公共支出,成为影响中国经济增长的重要因素,其对经济增长的影响机理也成为学术界所关注的焦点问题.从研究视角来看,一些学者认为土地财政是影响地方经济增长的重要因素,其途径是通过完善基础设施建设、廉价提供工业用地带动固定资产投资等方式促进经济增长[1].但是有学者认为土地财政是导致城市无序扩张、耕地减少和征地矛盾日益突出的原因[2].从研究内容看,对土地财政的研究主要集中在土地财政总体的形成驱动因素和改革转型上,对于土地财政与经济增长之间的研究尚有待进一步深入.因此,探讨土地财政对于经济增长的影响机理对于中国未来经济增长模式具有一定的理论意义.

一、土地财政的收入来源

土地财政作为中国经济转型时期特有的财政经济现象,从2000年以后开始受到学术界的关注.本文借鉴李尚蒲等对于土地财政的定义,认为土地财政主要由三个部分构成：一是将储备土地进行抵押贷款获得的融资收入；二是与土地有关的政府非税收收入,即通过协议或者招拍挂出让国有土地所获得的土地出让金收入；三是与土地有关的税收收入 [3].

(一)将土地储备进行抵押贷款,获取大量融资收入

国有土地储备机构是地方政府将土地进行抵押贷款的一个重要平台,是政府介入土地市场的重要手段,使政府不仅能够利用一级市场控制土地的供给,也能利用二、土地市场对存量土地进行调整和配置.目前中国绝大多数储备土地由市县土地储备中心来掌握.1997年杭州成立土地储备中心,旨在利用银行贷款以政府购写的形式收购市中心效益低下的一些国有划拨土地.这样为政府获取大量的优质城市土地,缓解了当地的用地指标.由此之后杭州经验被作为典型得到推广,各地逐渐成立土地储备机构,收储范围逐渐扩大,土地抵押融资模式也逐渐流行,地方政府通过储备土地获取抵押贷款金额不仅弥补了前期的土地收购、开发支出,还为城市基础设施的建设提供了资金来源,在满足地方财政收入上体现了重要的意义.2012年,全国84个重点城市储备土地抵押面积为348 700公顷,以此获得的抵押贷款为59 500亿元.

(二)通过国有土地出让获取高额土地出让金

在中国国有土地出让发展的初级阶段,全国大多数地区是以协议或者无偿划拨的方式出让国有土地,仅有一部分的沿海经济发达地区实行了国有土地有偿出让,然而土地出让规模不大,因此土地出让金收入也相对较少.1993年全国通过土地出让所获得的收入为405.2亿元,到了1998年,土地出让收入也仅为499.6亿元.这期间,全国土地出让金收入的波动较为平稳,年平均增长约为3.88%.1999年以来,中国土地出让金进入超乎寻常的膨胀阶段,国有土地出让的金额增长迅速,从1999年的514亿元上升至2011年的32 126亿元,增长了6164%.

(三)城市扩张带动房地产等行业的发展,增加土地相关税收收入

房地产业是中国国民经济的支柱产业,对城市固定资产投资、劳动力就业等方面都有一定的带动作用,且房地产业的关联性强,其本身的发展能够间接带动建筑业、化工业、制造业、纺织业等相关产业的发展.中国城市化的扩张为房地产业的发展带来了机遇,不仅通过土地出让金增加了地方财政的预算外收入,还增加了城市扩张带来的产业税收和土地相关税收收入的预算内收入,为土地财政的扩张提供基础,为地方财政收入提供资金来源.近年来伴随中国房地产业的迅速发展,土地相关税收收入也逐年增加,1999年土地相关税收收入为378.21亿元,到了2011年为8 228.42亿元,增长了2076%.

二、土地财政对经济增长的影响机理

(一)通过地方财政支出于基础设施建设促进经济增长

在中国的城市土地出让过程中,将土地财政收入用于基础设施建设是推动地方经济增长的主要形式.历年来随着城市化的不断发展,地方政府的预算内资金无法满足巨额的城市建设资金以及基础设施投资资金,因此土地财政收入逐渐成为城市基础设施建设的重要资金来源.基础设施水平的提高,短期内在基础设施投资流量形成资本存量之前,相关生产要素的需求持续增长拉动相关产业的经济增长,表现出对国民经济具有一种扩张的能力,提高了地方就业率,增加了居民收入；在基础设施形成能够使用的资本存量之后,一方面由于城市基础设施水平的提高,能够使得地方企业更有效率的使用和工业生产相配套的公共设施,有效地节约了私人投资,由此对经济增长产生推动作用；另一方面形成存量的基础设施资本直接成为经济增长的投入要素,对地方经济增长发挥生产函数的作用[4].

土地财政为基础设施建设提供资金来源,主要有土地抵押贷款资金、土地出让金和土地相关税收收入,其中以土地抵押贷款资金和高额的土地出让金为主.在东南沿海地区,地方政府财政收入投入到基础设施建设的资金中60%来自储备土地抵押贷款[5].地方上一些以城市建设投资公司为名的地方政府融资平台,也是通过以政府信誉为担保将土地进行抵押而获得大量融资资金的方式来为城市建设提供资金.同时,高额的土地财政收入也为地方财政支出提供了资金支持.据中国国土资源部调查显示,2008年中国浙江、福建等几个经济增长较为快速、土地财政收入较高的沿海城市在基础设施建设投入资金中,土地出让金就占据了三分之一左右,且逐年上涨. （二）廉价提供工业用地,吸引外来资本流入

在中国经济转型期间,政府用于生产性直接投资的比重相对降低,而招商引资因其规模庞大和效益显著,成为地方政府发展地方经济的重要手段.由于工业企业是外来资本投资的主要形式,地方政府为了留住本地有实力的企业、吸引外来工业企业落地和资本流入,采取协议出让的方式廉价供应工业用地,其出让不仅远低于商业用地和住宅用地,也低于其开发成本,这样降低了企业的进入门槛和成本,虽然暂时牺牲了土地出让金收入,但是能够在吸引外来资本上更具优势,在为地方带来企业资本流入的同时,还换来了地方企业生产经营所产生的长期税收收入.而资本流入和企业的增加,不仅增加了当地的就业机会,还弥补了一些地方经济发展所需的资金不足的问题,导致地区经济结构发生变化.

中国的土地出让制度中,经营性用地需以招拍挂方式出让,工业用地则以协议出让为主,工业用地出让要远远低于招拍挂出让.2012年全国工业用地的为670元/平方米,而对应的住宅用地和商服用地分别为4 620元/平方米和5 843元/平方米.①地方政府廉价提供工业用地,可以说为外来资本的流入创造了极大的优惠条件.近年来,中国的外资工业企业固定资产额规模明显扩大.2001年中国规模以上外资工业企业固定资产合计为仅1 930.1亿元,到2011年,规模以上外资工业企业固定资产已达到14 666.2亿元,较2001年增长了659.9%.

结论与政策启示

通过土对地财政收入构成及其对经济增长的影响机理的讨论得出,土地财政主要通过三种途径影响地方财政收入：第一,将储备土地进行抵押贷款,获取大量的融资收入；第二,通过国有土地出让获取高额的土地出让金；第三,城市扩张带动房地产等行业的发展,增加土地相关税收收入.土地财政的收入主要通过两种方式影响经济增长：一是通过地方财政支出的形式,促进经济增长；二是廉价提供工业用地,吸引外来资本流入,从而对经济增长产生推动作用.

基于上述结论,本文得出如下政策启示：第一,加强对土地财政的收支管理.地方政府应严格规范土地财政收支,调整土地财政收入的支出方向,加强对地方政府土地财政的管理,确保出让金专款专用,防止国有土地资产流失.相关监督部门应在各自的职责范围内,加强对土地财政分配和使用监督.第二,充分发挥土地财政对经济增长作用.地方政府具有充分掌握地区信息的优势,能较好地对基础设施等公共产品进行投资.地方政府应因地制宜,充分利用“投资型”政府的优势,发挥土地财政对经济增长的作用.第三,合理提供廉价工业用地吸引外资.在不挤压居住用地的情况下,对城市存量用地进行内部结构优化,对闲置土地进行合理利用,尽可能满足工业化发展的刚性用地需求.