地方政府财政扩张倾向与影响

摘 要 ：分税制改革以来,现行的激励体制对地方政府产生了财政扩张的激励,而今地方债问题浮出水面,引发了对地方财政的普遍关注,本文着重阐述了地方政府扩张性财政政策原因、方式、并对其影响进行了讨论.

关 键 词 ：地方财政；扩张性财政政策；赤字；超支激励

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02

一、地方政府的超支激励

1.干部考核机制引起的扩张性财政政策

在我国现有政治体制下,官员升迁的决定权在于上级政府机关.上级政府要实施有效的人事管理,也必须提供能够量化的有效的考核方式来进行有效激励.周黎安将这种基于中国特色的考核机制称为晋升锦标赛（周黎安 2007）.具体而言晋升锦标赛作为一种行政治理的模式,是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP增长率,也可以是其它可度量的指标①.同时官员对于上级提出的发展目标层层加码,政府制定的经济增长目标,传达到基层政府很可能已经翻了一倍,就造成的政策到地方会被执行过度的问题②.

地方政府官员任期与经济发展周期不匹配也加剧了这种扭曲激励.换言之,未来的经济状况是不进入地方政府官员的效用函数的.地方政府官员任期有限,往往存在着尽量在自己任期内做出政绩,忽视当前经济实际需要,忽视长期可持续发展,使得地方经济发展处于一种透支远期经济发展的情况.这样,无论是在经济过热还是下行的时候,地方政府实际上都在执行扩张性的财政政策.

这种锦标赛式的选任体制造成的强大的激励扭曲,很可能是与地方居民的效用最大化是相悖的.地方居民的偏好可能是多元化,但是在锦标赛式的选任体制下政府的效用是一元的,以政绩作为唯一考量,这样官员选任的标准就与民众的福利标准产生了偏离.而民众不能决定官员的选任也就不能对这种偏离进行有效纠正.

2.转移支付引起的地方政府超支激励

财力性转移支付秉承着平衡地方政府间财力为目标,试图逐步使不同地方政府可以提供相同标准的公共怎么写作,是地方政府的预算内收入.具体而言,对地方的财力性转移支付与地方政府财政缺口有关,某地方获得财政性转移支付公式为：

为某省获得的财力性转移支付额,为某省标准财政支出,为某省标准财政收入.即某省获得的财力性转移支付金额等于可用此类转移支付金额乘以本地标准财政缺口占全国标准财政缺口的比例,同时参考各地区的实际情况确定转移支付额度.一般来讲,地方政府财政赤字越大,获得的此类转移支付就越多③.由此地方政府通过将转移支付作为公共地,竞相通过财政扩张政策扩大财政赤字来获取更多的转移支付（平新乔2007）.

我们可以使用一个简单的博弈模型来说明：

地方政府在争取财力性转移支付时有两种策略,努力保持财政平衡、不努力保持财政平衡.地方政府在不努力时检测设成本为0,努力时要付出C的成本.检测设政府用于财力性转移支付的总额为T.当一个地方政府努力而另外一个不努力时,不努力的由于其较大的财政缺口获得更多的转移支付（3/4T）.当两者都努力时,会减少此类转移支付的量（各获得1/4T）,产生财政盈余.两者都不努力时,平分政府财力性转移支付.

如上表支付矩阵所示,当一个政府选择努力时,另一个政府选择不努力是最优策略,当一个政府选择不努力时,另一个政府不努力同样是最优策略,因此地方政府的最优策略就是选择不进行财政平衡努力,积极扩大支出,获取更多的财力性转移支付.

二、地方政府扩张性财政政策的方式及其影响

1.基础设施重复建设

存在于多领域的重复建设一直是长期困扰我国的问题,基础设施建设重复问题尤其严重.

我们可以用重复建设的博弈模型进行分析：

检测定地方政府A、B分别对行业i和j进行投资,其中i为高利润行业、j为低利润行业,且地方政府A、B分别在行业i和j具有比较优势.检测设不考虑比较优势两者投资i的收益都是U,投资j的收益都是V（下图角标表示第n种情况）.若两地方政府同时投资于一个行业,具有比较优势的一方得益总是超过另一方,分别乘以比较优势系数a,b.

方框中第一个数字为地方政府A的收益,第二个数字为地方政府B的收益.

如果行业i的利润在上述四种情况都相对于行业j高很多的话,即aU1>V3,aU2>V4,U1>bV2,U3>bV4,就会有两个的最优选择都是投资高回报行业.同时如果长期来看B投资j有着更好的回报,但若j行业回报周期长,在地方政府官员进行收益成本分析时,其效用取决于任期内是回报,如果i的回报集中于当期并且显著大于当期j 的回报,地方政府也会选择投资i.

这表现为一方面地方政府对辖区内的基础设施在其没有到达使用年限的时候进行拆除并重新建设,或者重复建设一个相似项目；另一方面也表现为重复建设与附近辖区相同的基础设施④,造成国内各种开发区遍地开花,机场、公路的重复建设.

2.竞争吸引资本造成的财政扩张

在锦标赛式的选任体制中的升职机会是有限的,地方政府往往为了突出自己的政绩而与其他地方政府竞争,其具体方式就是通过提供优惠政策,竞相开出补贴承诺,动用巨额资金等方式进行招商引资,吸引外来资本到本地进行投资,吸纳本地劳动,提高本地经济增长,进而助力地方官员在晋升锦标赛中胜出.

由于地方政府没有降低税率、实施减免税、税收返还等的权限,所以地方政府往往对企业提供财政补贴、资金拨付,改善企业的利润率或要素收益率来达到吸引企业投资的目的⑤.我们可以看出无论是哪一种政策都可以实质上看做政府对企业进行税收返还（减税）或者财政补贴,是一种扩张性财政政策.更重要的是这些政策或是减少了地方政府潜在财政收入或是增加了地方政府面临的财政风险. 通过进一步的分析我们不难发现这种招商政策具有效率上弱点.地方政府为了成功地吸引资金,就必须给予企业补贴.企业在B地投资收益为P,A地投资收益为P-C（C<0）,那么A地要吸引投资就要提供大于C的优惠,若B地也参与招商引资,提供补贴S,A地则至少付出C+S的财政补贴才能吸引企业落户A地.但是此时企业的额外收益仅仅为S,两地投资收益之差C则因为投资缺乏效率而成为无谓损失.

从地方角度上看,招商引资可以助力地方长期经济增长,拉动地方产业升级,提供就业,增加产出,但是在全国范围来看的话,各个地方政府为招商引资开出的优惠条件就是一种减少税收的扩张性财政政策.地方政府竞争加剧,则财政扩张越严重,地方债务也因此而积累,长远来看,不改变地区要素配置,单存依靠财政补贴的招商引资是不可持续的.

3.地方政府干预国企投资

1994年分税制改革使得很多国企的控制权下方到地方政府,地方政府官员为了追求任内GDP锦标赛的胜利,降低本地失业,往往就把手伸向了辖区内的国有企业,直接通过有形的手来促进经济发展.另外从国有企业科层制度方面来讲,由于体制改革不彻底,导致绝大部分国企主管人员的任免权仍然掌握在各级政府手中,这使得国企经营者更多的是对地方政府负责,而不是为股东（国家）负责,产生了严重的道德风险,也使得国企对地方政府行政干预的免疫力先天不佳.事实上,干预地方国企对于地方政府政绩的提升是非常显著的⑥.非国有经济越不发达的地区,地方政府干预国企进行过度投资的愿望就越强,经济发展相对落后,市场机制不发达,政府干预国企的成本越小、便利性越大（林毅夫等 1997）.以上观点也得到了实证检验,市场化进程慢,GDP表现不好的地方,政府对国企投资的干预就越严重⑦.地方政府对国企投资行为的行政干预会造成地方国企过度投资的倾向,项目又缺乏足够可行性论证,缺乏长远发展的眼光,投资效率低下.

三、财政扩张倾向影响的进一步分析

1.投资不平衡

地方政府在进行投资时存在短视现象,主要表现为投资项目不能按照长期规划,而以短时能够收回成本的见效快的项目为主.同时我们也可以看到,收益先得的产业存在着高污染的倾向,需要后续追加很多投资进行污染防治和治理,而由于成本存在于远期,收益是即期的,成本就没有被良好地内化在政府官员的效用函数内.

我们可以通过模型来进行更好的解释⑧.检测设存在t等于0、1、2三期,地方政府的投资决策在0期作出,投资实际发生与1期.

对于收益先得,成本后付的行业,其收益产生于1期,成本支付发生在2期.设政府对于该行业投资的效用函数f（x）,该函数具有边际效用递减的性质.成本函数为c（x）为线性单调增函数,2期c（x）折现到1期为c（x）/a.1期折现到0期的系数的ab.政府的总财政收入为T,政府投资在该产业的剩余投资于当期消费I-c（x）/a.

我们最大化政府的效用：

最优条件为：

在时间到达1期时候,变为：

最优条件为：

所以：根据我们对f（x）和c（x）的函数性质设定,当b>1时,政府会在1期改变0期作出的投资决策,增大对该行业的投资.

对于成本先付,收益后附的行业,依照以上逻辑,在0期我们有：

最优条件为：

在时间到达一期的时候：

最优条件为：

所以：根据我们对f（x）和c（x）的函数性质设定,在b>1时,政府在1期就会减少对该行业的投资,造成该行业投资不足的问题.

2.地方债务累积

在现存政绩考核制度下,地方各级政府确立了以GDP增长为核心指标的财政支出政策,变相财政补贴以便招商引资,大搞基础设施建设,在见效快、拉动强的重工业投入巨额补助资金不但加剧了现存的重复建设问题和某些产业的产能过剩,也使得地方财政背上了严重的包袱,财政赤字高涨,债务剧增.更为严重的是,一些地方政府在现行法律不允许的情况下仍然以各种方式为所属企业经营活动进行担保,这部分或有债务也很有可能走入本已十分庞大的地方债务中.

另一方面来看,地方政府之所以倾向于执行扩张性财政政策,也是这其中存在一定的道德风险.第一,当期主政官员无需为积累的债务负有政治责任,而对当期财政扩张政策享有百分百的收益,这就促使主政官员施行扩张财政政策而无所顾忌；第二,政府为了维护社会、经济稳定,不会坐视地方债务违约,地方政府的债务的最终履约人一定是政府.

冰冻三尺并非一日之寒,固然地方政府为了配合政府2008年的经济刺激方案进行了债务融资,进行配套投资,但是更加重要的原因是地方政府长期的扩张性财政政策.解决地方政府的财政扩张才能对债务问题根本解决.

注释：

①《中国地方官员晋升锦标赛模式研究》 周黎安 经济研究 2007年第七期.

②例如,在“十一五”规划汇总,全国年均GDP增长率预期目标是7.5%,而在全国31个省市公布的“十一五”规划中,预计年平均GDP增速为10.1%,最高的达到了13%.（《第一财经日报》 2006年4月14日）.

③《转移支付财力均衡与基本公共怎么写作均等化》,李凡,2013 山东大学博士论文.

④珠三角分布着5家机场,相互之间的距离在100公里之内,每家机场利用率都不高,其中珠海机场的利用率还不到10%,最后只能被拍卖；长三角,在以上海为中心的300公里范围内,仅大型机场就有4家,春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%.

⑤《地方政府招商引资的经济学分析及对策建议》,王丽娅,2005 辽宁大学学报第33卷第六期.

⑥《股权结构、流与资本投资》,张翼、李辰,经济学季刊 2005.

⑦《政府干预GDP增长与地方政府过度投资》,唐雪松、周晓苏、马如静,2010 金融研究第8期.

⑧《地方政府投资中的冲动与拖延_中国经济过热的一个行为经济学解释 》,叶德珠,经济经纬 2008 第五期.