浙江省人大财政经济委员会关于《浙江省港口管理条例(草案)》的审议报告

省人大常委会：

收到省政府提请审议的《浙江省港口管理条例(草案)》(以下简称条例草案)后,省人大财经委随即印发各设区市及省直有关部门征求意见,同时听取了省交通厅、省港航管理部门关于条例草案起草情况的汇报.11月下旬至12月上旬,财经委组织调研组,先后赴宁波、舟山、温州、台州、嘉兴、湖州等市县,广泛听取当地人大、政府及有关部门、港口经营企业、运输企业和人大代表的意见建议.在此基础上,还就有关主要问题专门听取了省直有关部门意见,并对各方面意见进行了认真分析和研究.12月15日,财经委召开全体会议,对条例草案进行了审议.现将有关情况报告如下：

港口是国家重要的基础设施,在发展现代物流、加快地区经济发展、促进对外开放和国际交往等方面发挥着十分重要的作用.我省港口资源丰富,全省内河通航里程达10408公里,海岸线总长6646公里,其中深水岸线343公里.2005年全省港口完成货物吞吐量达7亿吨,其中沿海港口4．35亿吨(占全国的13％),内河港口2．65亿吨,集装箱吞吐量达555万标箱.港口作为交通运输业的重要组成部分,已经成为一些地区经济发展的重要依托.在近年来我省港口航运业迅速发展的同时,港口建设和管理也出现了一些亟待解决的问题,如港口规划不合理,执行不严、随意变更；港口岸线的利用效率不高,非法占用、损失浪费现象比较严重；港口经营秩序还不够规范,安全监管亟待加强等等.由于2004年1月1日实施的港口法比较原则,一些规定在实际执行中不易操作,而针对一些新情况新问题又没有作出明确规定,直接影响港口的规范管理和发展.因此,抓紧制定一部既符合我省港口发展实际又具有操作性的港口管理法规十分必要.

财经委认为,省政府提请的条例草案,符合港口法等上位法有关规定,总结了近年来港口工作中积累的行之有效做法,借鉴了外省港口地方性法规经验,内容基本可行.建议将条例草案列入省人大常委会本次会议议程,同时就条例草案有关问题提出以下意见建议：

一、关于内河港口适用问题

在调研过程中,内河港口地区普遍认为,现条例草案主要以集约化、规模化、专业化程度较高的沿海港口为主要规范对象,而对量大面广、布局分散且专业化程度较低的内河港口及码头,其针对性、适用性、操作性不强.财经委认为,内河港口航运历来已久,是我省港口货物运输的重要组成部分,业务量占全省港口业务总量的三分之一左右.但从近年来的发展状况看,内河港口无论在国家政策支持、资金投入还是规范管理等方面无法达到沿海港口的水平,总体上尚处粗放型发展阶段.用沿海港口的标准和条件来衡量、规范内河港口,显然难以适从,也不够客观和合理,而且内河港口的经营特点,与沿海港口有很大的差别.因此,建议应根据我省内河港口发展现状,从有效利用港口资源、加快港口发展出发,适当增加针对内河港口的有关条款,如在港口规划编制、审批和港口管理、经营资质条件等方面增加相关内容,使之符合内河港口实际.

二、关于开放性口岸规定问题

调研中有的市县及有关部门认为,条例草案涉及口岸开放的有关内容很少,会影响港口对外开放各项工作的有效开展.财经委认为,我省港口尤其是沿海港口是对外开放和发展外向型经济的重要阵地,港口的规划、建设和管理都会涉及开放问题,资源小省、外贸大省的经济发展特点和打造先进制造业基地的发展战略,对我省沿海开放性港口的建设和发展提出了更高要求.因此,建议结合国家有关口岸开放的法律法规,充实相关内容,对港口在规划、建设以及管理工作中的有关涉外问题作出明确规定,以适应港口开放管理和发展的需要.

三、关于港口岸线有偿使用问题

条例草案规定了港口岸线可以实行有偿使用.调研中一些地方对此有不同看法,一种意见认为,岸线作为一种国家所有的资源,任何单位和个人都无权无偿占用,应当实行有偿使用；另一种意见认为,岸线有偿使用情况复杂,特别是内河岸线的科学界定、大量历史遗留问题的处理,客观上会使这项制度实施难度较大,且上位法没有明确规定,缺乏依据.财经委认为,港口岸线作为港口建设的基础性资源,是一种稀缺的国家资源.岸线的科学合理利用对港口建设发展影响重大.从目前我省实际情况看,港口岸线开发利用过程中存在的深水浅用、优线劣用、闲置不用等不合理利用岸线的情形,与港口岸线的无偿使用有着直接的关系.为有效保护国家稀缺资源和促进岸线集约合理利用,港口岸线应当实行有偿使用.但要对所有岸线实行有偿使用,目前条件尚不具备.从减少矛盾、便于实施、逐步推进的角度考虑,建议条例草案应明确港口深水岸线实行有偿使用,具体实施办法由省政府另行制定.

四、关于跨地区规划衔接问题

调研中一些地方反映,不同辖区港口的相邻港区规划不衔接、不协调,影响了全省港口资源的整合和整体优势的发挥.财经委认为,从港口资源有效利用和提高全省港口整体效能出发,对于经济联系紧密、港口发展依存度较高的相邻港口,在制定规划过程中,应充分考虑相邻地区经济协调发展,使相邻港口规划有效衔接.建议增加相邻港口港区规划衔接的条款,或者授权由省港航管理机构依据港口布局规划,制定相邻港口港区资源整合专项规划,指导各港口制定各自的港口总体规划.

五、关于港区控制性详细规划的审批权限问题.

条例草案规定了主要港口和重要港口的港区控制性详细规划须经省政府批准.一些市县认为,港区控制性详规不同于城市控制性规划,特别是对未开发的港区,要制定一部周密详尽的控制性规划难度很大,如果只是对总体规划的简单细化,则很难达到有效控制的要求.而对于量大面广的部分内河港口,从目前情况看,很难制定控制性详细规划.全省现有主要港口和重要港口63个,其中沿海32个,内河31个,对这么多港口的控制性详细规划都要经过省政府审批,显然范围过大、手续过繁,难以达到审批目的.因此,建议将须经省政府审批的范围缩小为重点港区的控制性详细规划,并明确重点港区由省人民政府确定,其他港区控制性详细规划由所在市人民政府审批,并报省人民政府备案.

六、关于岸线临时使用条件问题

条例草案第十八条对临时使用岸线的审批程序和使用期限作了规定,但对临时使用岸线的条件没有作出具体明确的规定.从目前情况看,在内河港口临时使用港口岸线的情况比较普遍,如果对临时使用岸线没有一个具体的准入条件,一方面会使港口管理部门的自由裁量权过大,另一方面也不利于岸线资源的合理开发利用.建议条例草案增加关于岸线临时使用条件方面的限制性条款,提高岸线资源使用效率.另外,有的地方提出条例草案第十八条第二款关于港口岸线临时使用期满后,建设单位或者个人必须恢复港口岸线原状的规定,在实际执行中很难做到,同时对于已经建成的部分有用的港口设施,也没有必要一定予以清除,建议对该项内容做进一步修改.

七、其他具体修改意见

(一)鉴于港口法已经对理货业务作了明确规定,建议将条例草案第二十七条内容删除.

(二)条例草案第三十二条第二款原则性地规定了港口设施可以依法进行抵押,鉴于其他法律法规对诸如港口设施等企业资产的抵押问题没有作出相关规定,条例草案的此项规定,在具体执行中没有实际意义,建议予以删除.

(三)建议在港口安全与监督章节中增加关于防范恐怖、偷渡以及污染物清理等方面的规定.

(四)建议对三十六条第二款规定的经济补偿主体予以明确.

(五)建议在条例草案第五条中进一步明确港口规划与城市总体规划的关系.增加防洪规划和防洪影响评价.另外对于各类专项规划的名称要规范一致.

(六)建议将条例草案第二十四条第二款规定的“国家返回的港口建设费以及港口规费”改为“经国家批准的港口行政事业性收费”.

(七)建议在法律责任章节中增加违反条例草案第二十二条、四十六条行为的处罚规定.对第五十七条、五十八条、六十一条中的罚款金额下限应作出规定.

以上报告,请予审议.